云南开远试验区：城郊农村社区治理的改革实践探索

华中师范大学政治与国际关系学院 陈荣卓调研组

2016年8月，云南省开远市承担了“以农村社区为基本单位的村民自治试点”任务。本文主要探讨的是城郊农村社区的治理样态及其治理所体现出来的特殊性。

一、主要做法

开远市在城镇化过程中，出现了一种特殊类型的城郊农村社区。旧寨社区距离开远市中心7公里，区位优势明显，属于典型的城郊农村社区。

（一）“撤村并居”重组治理单元

社区辖7个居民小组，共有居民1168户4467人。村民身份统一转变为城镇居民，一方面享受城镇居民的政策待遇，另一方面在农村原有的土地使用权、房屋所有权隶属关系仍然不变。

（二）搭建社区“一站式”服务平台

社区搭建“一站式”服务平台，设有“一中心、六站、八室”：“一中心”即社区服务中心，“六站”即农业科技服务站、劳动保障服务站、环境卫生监督服务站、民间纠纷调解服务站、文体活动联络服务站、救济帮扶服务站，“八室”即党总支办公室、社区居委会办公室、财务室、会议室、警务室、信息室、图书阅览室、健身娱乐室。

（三）协同多方主体参与社区共治

社区采取“政府资助，社区支持，居民参与”的方式，开展各项工作。制定环境卫生保洁制度和管理机制，组建社区联防队，加强群众来信来访和矛盾纠纷调解工作。

（四）实行“政经分离”治理机制

社区成立党总支委员会，对改制后的社区居委会和其他基层群众性自治组织开展的工作承担领导职责。建立独立于社区“两委”之外的新型集体经济经营管理组织，专门负责辖区土地和资产管理、农业生产、经济协作等方面事宜。

二、存在问题

（一）城乡二元结构使得城郊农村社区治理处境尴尬

受地方财政能力、管理体制等多重因素的制约，城郊农村社区只是将城市社区治理的元素嵌入到了现有社区治理结构中，原有的村级组织和治理方式仍然保留，短时间内居民很难享受与城市居民完全相同的待遇。再者，不同于城市社区，城郊农村社区有经济组织需要运营管理，所得收入用于维持社区组织的运行、社区服务的开展以及居民的福利保障等。

（二）社区管理与服务工作难以有效开展

撤村并居后的城郊农村社区虽然扩展了社区服务空间，压缩了社区运行成本，但所辖各个村组都独立运营着原有的集体资产，且各自形成了村组内部集体收益分享机制，从而在一个社区内部形成几个具有封闭性的治理单元，导致社区管理与服务工作难以有效开展。

（三）社区集体产权制度改革有待完善

开远市在改革试点方案中提出“实现社区社会管理职能与经济管理职能分开”的政策设计，但试点实践中存在一些问题。比如，调研中发现有的农村社区，实行小组长与经济合作社社长独立分任制度的两个小组，就经常出现村民小组长与经济合作社社长相互“扯皮”的现象。

（四）产业发展对社区治理的支持还不到位

城郊农村社区的户籍居民在村组拥有宅基地所有权和土地使用权，享有与村组成员身份相联系的集体利益分享权，因此他们的社区归属感并不强。特别是，很多城郊农村社区依托产业园区建设，虽然解决了失地居民的就业问题，也吸引了大量外出务工人员返乡创业就业，但是这种产业的发展还没有与社区的有效治理结合起来。

三、下一步发展思路

（一）稳步提高城乡基本公共服务均等化水平

要以户籍制度改革为契机，逐步推进附着于户籍之上的教育、医疗、住房、社会保障等福利制度改革，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平，真正让城郊农村社区居民能够享受到平等的社会福利与公共服务。

（二）加强城郊农村社区治理的经济基础和财政保障

建立城郊农村社区治理资金多元筹集机制。在发展壮大城郊农村社区集体经济的同时，逐渐将城郊农村社区管理和服务经费纳入公共财政预算范围，切实发挥政府在社区治理中的主导作用。

（三）推动产业发展和社区治理的有机衔接

科学定位城郊农村社区的发展路径，进一步探索通过产业的发展助力和带动城郊农村社区的有效治理。比如，通过直接资助、以奖代补、购买服务、公益创投等方式，支持各类社会组织参与到社区治理中来。

专家点评

张静：乡村治理问题调研不是非常容易。要避免脱离具体情况而陷入到大话、套话的思维模式中。特别要注意通过访谈各种利益主体、获取原始资料等方式摸清基本事实，提升经验感；要注意研究农村经济社会和治理等领域出现的新现象和新问题，拓宽视野，多视角看问题；要加强与宏观政策的关联，发现真问题，提出建设性建议，体现现实价值。

王亚华：中国乡村的根本问题是农村空心化进而走向衰落，其最主要的表现是农村公共事务的衰落。其中有一点是，如何激活乡村的自主治理。目前，农村基层的规则供给大部分是自上而下提供的，表现为一刀切。从规则的执行情况看，太依赖自上而下的监督和惩罚机制，导致大量的政策、法律、制度得不到落实。应对这一困境，要让农民的非正式文化、宗族机制发挥作用，以减少对正式机制的依赖。从这个角度看，中国农村有效自主治理的关键是把较强的自上而下的力量和不太强的自下而上的力量有效地结合起来，让农民能够真正发挥作用。