根植人民沃土 激活内生动力——江西省鹰潭市余江区以农村宅基地制度改革推进乡村治理调查

江西鹰潭调研组

农村宅基地制度改革试点（以下简称宅改）是以切实保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点，探索建立健全“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的宅基地管理制度。11月17日-21日，中央党校（国家行政学院）第47期中青一班一支部三组8位同志赴江西省鹰潭市余江区，就基于宅改实践探索的乡村治理问题开展了为期一周的调研。调研组先后深入11个乡镇12个村实地进村入户，访民情、听民意、交民心、做问卷，分别与乡村组干部、党员、理事、乡贤、群众代表等召开了7场座谈会，和市、区有关负责同志进行了交流，考察了当地经济社会发展情况。通过调研，我们认为，余江农村宅改破解了乡村治理难题，形成了具有可推广、可复制的经验和模式，对于推进我国乡村治理具有重要典型意义，值得在相当区域和范围内予以推广。

一、基本情况和主要做法

余江作为中西部典型的传统农区，2015年3月被选定为全国15个农村宅基地制度改革试点县（区）之一。该区现有人口38.5万人，辖12个乡镇，国土面积936平方公里。改革前，余江区农村宅基地管理中存在着“一户多宅、房屋面积大、布局朝向杂、违法建房多、私下买卖乱、空心化严重”的问题：全区7.3万户农户中，一户多宅2.9万户（占39.7%），超标准面积1.7万户（占38.6%）；闲置房屋2.3万栋，危房0.83万栋，倒塌房0.72万间，露天厕、猪牛栏等附属房舍10.2万间。这些问题的产生既有农民认为宅基地是祖传家业等错误观，也有规划不科学、制度不完善、监管不到位的混乱，有些问题根深蒂固、积重难返，造成了村庄严重空心化、宅基地资源严重浪费、村庄环境脏乱差，成为农村矛盾纠纷的引发点，是造成农村社会不和谐、不稳定的重要因素，也是农村社会治理的难点和痛点。

问题倒逼改革，改革破解问题。党和人民事业的“参天大树”，必须深深扎根于人民群众的沃土中，才有不绝的动力源泉。余江区以高度的使命感和责任感，坚决落实试点要求，坚持以人民为中心，千方百计让人民群众的内生动力充分涌流，在实践中挺树干、培沃土、壮根系、育生态，最大限度地调动起群众理解改革、支持改革、参与改革的积极性和创造性。

（一）挺树干，让干部担当“硬”起来。

构建担当有为的“一线指挥部”。改革伊始，余江区委始终扛起“一线指挥部”的责任，把党建置于高位，统领宅改各个环节和各个层面。建立抓党建促改革责任清单、任务清单，定期组织开展乡镇书记“抓党建促改革”座谈会，把宅改工作作为年度党建述职的重要内容，将宅改工作纳入全区党建工作总体布局，实行了“区挂乡、乡驻村、村包组、组联户”负责制，形成了“四套班子齐上阵、区乡村组抓落实、村民自治促改革”的生动局面。

构建坚实有力的“一线主力军”。为让村党支部在宅改中唱主角，区乡两级积极选好用好村党支部带头人，重点对全区村党支部书记进行了全面排查，把优秀的干部选拔到村党支部书记岗位上来。三年来，共约谈村党支部书记28人次，16位推动改革不力的村党支部书记被调整，从区乡机关选派驻村第一书记126人，实行行政村全覆盖，及时调整了一批战斗力较弱的基层党组织班子，为顺利推进改革补齐了工作短板。

（二）培沃土，让群众的内力“厚”起来。

以平实的道理动员群众。交流中，我们发现不仅村组干部、理事会成员，而且其他老党员、外出务工青年、乡贤、妇女等对宅改过程都知根知底，关于“宅改是什么、为什么要改、改了有什么好处”等，家喻户晓、童叟皆知、深入人心。余江区委先后14次召开四级干部大会，举办各类培训班600余次，通过封闭培训、挑灯讨论、电视微信、辅导宣讲、表彰先进、小手拉大手等方式，持续、反复、细致、全覆盖地帮助群众算好经济账、生态账、社会账、长远账。

以公仆的情怀服务群众。各级干部坚持以心换心、以心连心，将群众的冷暖记心上、挂心头，将宅改工作和扶贫解困有机结合起来，大力开展“大爱余江”关爱活动，深入推进“连心”工程，利用退出的闲置宅基地，建起了“幸福楼”，解决了五保户、特困户等群体的住房问题；建起了居家养老中心，解决了老年人寡居问题；建起了“留守儿童之家”，办起“假日课堂”，为村民外出务工解决了后顾之忧，实现了老人开心、子女放心、政府安心。这些春风化雨般的关心关爱，感动、感化了群众，极大地调动了群众参与的积极性、主动性。

（三）壮根系，让参与的力量“广”起来。

构建切实管用的村民理事会，打通联系群众的血脉。余江建立完善村民事务理事会，通过理事会有效链接群众，推动乡村治理的重心下移、力量下沉、政策下倾，打通服务群众的“最后一公里”。在基层党组织的领导下，通过群众民主推荐、民主协商，所有试点村均建立了一支“愿干事、能干事、会干事”的村民事务理事会队伍。通过理事会推进民主协商，有效解决了农村建设发展主体缺位等问题，架起了村委会、村小组和群众之间的桥梁。

构建切实有为的乡贤参事会，丰厚基层治理的养分。余江区通过建立乡贤信息库、乡贤微信群，每年在春节、清明节、端午节等节日期间举办乡贤恳谈会，搭建联络感情平台，吸引外地乡贤引资引智回乡回报桑梓，先后50多位乡贤返乡投身宅改，担任理事长或理事，捐资5500多万元支援家乡建设，成为推动宅改的中坚力量，在宅改中发挥了举足轻重的作用。

（四）育生态，让基层治理的能力“强”起来。

强化公平公正环境。发挥理事会熟民近民的优势，拉近与群众的距离，理事会主动带头干、带着群众干、公平公正干，在服务群众中当好“宣传员”“公正人”“和事佬”“建设者”“领路人”，理出了农村新天地，实现了农民讲话有人听、农村建设有人理、农民事务有人管、农民决策有落实。宅改以来，调处各类矛盾纠纷共3000余起，调处成功率95%以上，做到了“大事不出村，小事不出组”。

打造智慧服务平台。余江大力推进农村立体化信息化治安防控体系建设的“雪亮工程”，建立乡村视频联网联控网络，实现农村公共区域视频监控覆盖率100%。结合“放管服”改革，建立村级服务平台，下放了45项公共服务事项，通过理事上门服务，大力推进帮办、代办，有效解决了村民“办事难、办事不便”问题，切实增强了群众的公平感、获得感、满意感。

二、存在的问题

从总体上看，余江区宅改为全面推进乡村治理提供了宝贵经验，但通过调研，我们也发现了一些影响乡村治理提质增效和行稳致远的突出问题。

（一）外出务工逐年多，自治土壤“缺肥力”。调研发现，余江区27万男女劳动力中，外出人口达13万以上，且大部分是青壮年。农村党员1.39万人，外出达0.36万人，比例超过1/4。伴随人口大规模向城镇和非农产业转移，农村社会治理主体出现“选人难”和“没人选”的状况。农民在农村治理中‘缺席’，“大树”根植的土壤变得贫瘠，让农村基层社会治理面临巨大挑战。

（二）基层党员老龄化，治理主干“缺血液”。从目前余江区农村党员和基层干部队伍现状来看，后继乏人的问题十分突出。全区村（社区）“两委”干部平均年龄50.1岁，年龄普遍较大。党员比例偏低，学历结构普遍较低。大学40人，大专103人，高中（中专）275人，初中及以下570人。村“两委”干部中党员有805人，占比81.1%；非党员187人，占比18.9%。这种现状已经不能适应新时代的要求，不仅影响了党的各项政策法规的落地，而且造成了部分基层组织软弱涣散，使“大树”缺少新鲜血液。

（三）社会形态变化快，枝叶生长“缺雨露”。当前，农村社会形态变化较为复杂，农民需求日益多元化、个性化、体验化，特别是高素质农民意识更广、理念更新，对新生活、新文化追求更加强烈。但在乡村治理中，传统的治理手段已明显跟不上时代的节拍，需要加快“智慧乡村”“数字乡村”“信息化乡村”建设步伐，运用更加现代化的治理手段，让“大树”在雨露中生生不息。

（四）村级收入少而薄，茁壮成长“缺养分”。产业是农业农村发展的基础。当下缺乏足够的产业支撑是普遍存在的痛点。在余江调研过程中，我们发现全区尚有10%的集体经济空壳村，达到一定规模的农业龙头企业只有15家，带动农民就业不到5%，农民技能培训不足，乡土人才培育不够，使产业发展缺乏长远后劲。我们所调研的12个村，只有石港范家和蓝田宋家等少数村有特色产业，其余参观点普遍缺乏产业造血功能，使“大树”的生长缺乏持续的营养补给。

（五）村组到户有断裂，树植沃土“缺根系”。农村工作“上面千根线，下面一根针”，村“两委”处在政策下行的末端，村小组人员少，而村民对知情权、参与权、决策权的要求越来越强。与这种要求相比，目前的管理体制还不健全。调研中发现，在宅基地制度改革结束之后，有些地方“事务毕、组织散”，乡村治理又回到了原先无人管事的状态，“大树”生长缺根系的问题难以得到根本解决。

三、对下一步工作的思考

党的十九届四中全会提出要健全充满活力的基层群众自治制度。面对新时代基层治理存在的问题，积极借鉴余江区宅改治理的成功经验，根植人民沃土，激活内生动力，对于构建共建共享乡村治理新格局，具有极其重要的意义。

（一）突出党建引领的时代性，强化领导力，让树干“更坚挺”。要始终发挥党建的引领凝聚作用，不断增强农村基层党组织的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，不断强化广大党员干部担当精神、克难意识和创新能力。着力解决少数地方基层组织软弱涣散、党员干部结构不优等突出问题，勇于“去枯枝，除败叶，祛病疾”，让树干更“坚挺”，把党员组织起来、把人才凝聚起来、把群众动员起来，让党建在新时代基层工作中发挥更加有效的引领作用。

（二）突出链接群众的有效性，强化内源力，让沃土“更丰厚”。在推进乡村治理进程中，要把提高链接群众的有效性作为治理力量下沉、推进政策落地的关键举措。克服体制机制短板，打通联系群众的“最后一公里”。要切实尊重群众主体地位，坚持群众事群众办，让群众在“蓝图自己画、家园自己建”中发挥聪明才智，真正成为乡村治理的“主人翁”。要加速提升群众自治组织参与治理的能力和水平，强化新型自治组织的机制保障。对于村民事务理事会这样的新型自治组织，应当尽快从法律地位和职责权能方面予以保障，使之长效化，真正成为各级组织和群众之间的“黏合剂”，使我们事业的“参天大树”能不断地从群众沃土中充分吸取养分。

（三）突出参与主体的广泛性，强化协同力，让根系“更广袤”。在推进乡村治理进程中，要高度重视对村民事务理事会、乡贤参事会等自治组织，乡农基金会、红白喜事协会、巾帼志愿者协会等社会组织以及专业合作社、扶贫车间等经济组织的培育和规范管理，充分发挥他们的积极作用，让各种治理力量相向而行、协同发力，充分延展乡村治理的触角，让“大树”的根系更广袤。

（四）突出农村改革的协同性，强化创新力，让生态“更优化”。强化改革协同合力。按照中央对深化农村改革的长远性、制度性安排，更加注重改革的协同性、关联性，加强各项改革之间的衔接配合，进一步放大改革综合效应，促进农村生产、生活、生态的共同改善和融合提升。赋权赋能协调推进综合试验区建设。支持农村综合改革试验区先试先行，加大政策资金扶持力度。赋予一些法律范围允许改革必需的特殊权限和动能，促进试验区的相关政策，如宅基地制度改革、集体产权制度改革、集体经营性建设用地入市、金融助农、惠农试点等改革协调推进，并出台容错纠错机制，允许改革失误，并及时发现和纠正改革偏差。

（五）突出乡村善治的长效性，强化支撑力，让营养“更充沛”。要顺应群众期盼和关切，构建保障改革发展成果的长效机制。强化产业支撑。加大扶持力度，补齐产业跛脚的短板，增强农村社会的自我造血功能。大力引导“产业下沉”，将地方一些特色优势产业车间下沉到村组，实现群众在家门口增收和就业。强化公平正义。逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。

（调研组成员：宋健、张子健、崔唯航、李建民、林东伟、郑为民、邰戈、胡玉良）