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| 作者：
贺雪峰
发布日期：(
2008-07-30
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取消农业税后，国家向农村提供了大量的财政转移支付资金。但是国家向农村转移支付的财政资金，却只有很少用到了农村最稀缺、农民最需要的地方，农村公共品的供给仍然严重不足。为什么？除了国家财政转移资金不足以外，还有一个更根本的原因，就是国家向农村的财政转移支付没有与农民对公共品需求偏好的表达结合起来。
拨款难以满足村庄公共品需求当前国家向农村的转移支付大致有两个渠道，一是条条，即自上而下的部门，二是直接给到农民个人，比如各种补贴。这两个渠道都不能有效地解决农民所需要的公共品。
先说条条的问题。大量的中央转移支付是自上而下，通过各级部门下达到基层的，形式是各部门掌握用于特定农村公共品建设，比如道路、水利、电力、卫生、村庄规划、文化建设等等资金，由有关部门安排资金与项目，建设相关公共品，或者由乡村组织向有关部门申请专项经费用于特定的公共品建设。这类资金，无论是由部门直接建设项目，还是由乡村组织申请建设项目，都是专款专用，是A项目的经费不能用于B项目。
若由部门直接投资，提供什么公共品自然是由部门决定。部门依据自己掌握的农村情况来决定如何规划公共品。部门直接投资，存在的问题是公共品供给方与需求方的错位，部门就可能从自己的偏好出发，比如优先建设政绩工程，面子工程，且很难防止灰色行为。
若由乡村组织向部门申请项目经费来投资建设公共品，则所有乡村都有申请项目的积极性，而哪个乡村最需要项目经费，部门几乎是无法甄别的。从而，大量经费和时间花在项目申请上不说，获批项目往往只是活动最积极和最有关系的乡村，而与这个乡村需要公共品的强度本身几乎没有关系。
农民手中钱无法支撑村庄公共投入因为通过条条转移经费漏洞太大，“瞄准率”太低，国家向农村转移支付，倾向于直接将钱给到农民个人，这样就不会被中间截留。取消农业税后，国家不仅不再向农民收税，而且开始给农民各种补贴，比如，良种补贴，粮食补贴，农机补贴，合作医疗补贴，低保，特困补助等等。国家将钱发给农民是不错的，至少可以做到中间无截留。比如良种补贴、粮食补贴等是直接按田亩发到每个农民的存折上的，任何人都拿不走。因为这是按田亩或者人均来发放的，谁有谁没有，一目了然。但是，若不是按人头，而是按是否困难来发，就会比较麻烦，因为很难有一个公认的困难标准，及谁来操作这个困难标准。比如，如何确定农村的低保户？谁来确定？是上级来确定？还是农户自己报？另外，国家将钱发给每个农户，理论上讲，农户可以将发给自己的钱集中起来修建村庄最需要的公共工程，解决村民最需要的公共品，但是，由农户的钱到用于公共品建设的钱，有一个质的转变过程。
取消农业税前，国家向农村转移支付比较少，乡村建设公共品，往往与农业税一起收取，是具有强制性的摊派性质。乡村组织根据人头或者田亩，将摊派任务分到每个农户，然后将收上来的钱用于修建公路或者水利设施等等。因为向农民收取摊派后，乡村组织并不一定为农民提供相应的农民最需要的公共品，农民就不愿意缴纳摊派。
取消农业税后如何建设农村公共品，当时想出来的办法就是“一事一议”，即通过召开村民会议，讨论村中最需要解决的公共品问题，然后向每户每人收取不超过15元的费用，专项建设由村民代表会议讨论决定的公共品。
遗憾的是，在中国大多数农村地区，民主的动员能力有漏洞，即使村民代表会议讨论通过了，却仍然可能有村民不出钱，开始是多少有点理由不出钱，后来就不需要任何理由了。最终，使用于公共品建设的钱收不上来，公共品建设就没有可能了。从目前的情况来看，在村庄公共品建设上，将农户私人的钱变成村庄公共事业经费，是相当困难的。
村集体经济应是村庄建设最佳资金来源因此，若是村庄集体有一笔钱，村民代表大会不需要讨论如何向每家每户收钱，而是要讨论如何将村集体的钱用于村庄最需要建设的公共事业项目，则情况就会有很大的不同。村集体有钱，是专门用于公共事业的，不能分给每个人；村民代表有积极性来讨论将这笔钱用在何处，因为这关系到他们的切身利益；村民代表会议是可以作出决策的，村民是非常了解自己的利益所在的，村民代表的多数就可以最恰当地表达出村民对公共品需求的偏好。其结果，如果村集体持续有钱，村庄可以建立有效的决策机制，逐步解决村庄公共品稀缺的问题，解决农民认为最重要公共品的供给问题。
中国农村地域广大，不同地区情况差异极大，农村公共品供给，必须要与农民对公共品的需求相一致，否则，农村公共品供给中存在的严重错位就会继续下去，大量的国家财政转移支付仍然不能变成改善农村生产生活条件的资源，就会继续浪费。
农民表达他们的公共品需求偏好的适当单位是村庄，村庄是实行村民自治的，有村民代表会议的成熟运作经验，有过“一事一议”的多年实践。若依托村庄这个“块块”，自上而下的财政转移支付就可能被用于村民最需要的公共工程和公益事业建设中，最终造福亿万农民。如何建设好村庄，如何搞好村民自治的经济基础，如何发展村庄的民主，及国家如何将相当部分财政经费转移到村集体，让村民决策用于村庄公共事业，并在此基础上让村民更加娴熟地学会协商使用国家转移到村庄一级用于公共品供给的资源，应是目前需要迫切重视的事情。贺雪峰
（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授）
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| 稿件来源：
三农在线-农民日报 |
责任编辑：
崔京华 |
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