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土地高度融合:确份确股的“螃蟹”该怎么吃

2016-11-08 08:52|作者:|来源:中国农业新闻网-农民日报

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  确份确股的“螃蟹”该怎么吃

  ——对珠三角土地高度融合地区确权工作的调查

  编者按:

  近日中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,实行所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。而土地确权是确认“三权”权利主体,明确权利归属,确保“三权分置”稳步实施的保障。法律法规是刚性的,而执行的过程是人性的,是需要“智慧”的。珠三角地区的“确股确权”探索,可以说是从当地农村经济发展实际出发,从农民的现实利益出发,从达到的实际效果出发的有益尝试。今天,我们将这一案例推荐给广大读者,希望能给各地土地确权工作提供良好的借鉴。

  本报记者付伟

  对于广东省中山市农业局经管科科长邓业生来说,接下来的时间注定不会轻松。全市农村土地确权联席会议即将召开,具体筹备工作落在了他所在的科室肩上。在中山,农村土地确权外业测量面积推进到了七成,距离全年80%的目标已是咫尺之遥。虽然不再为工作进度而忐忑,更重的一块石头却仍压在他的心头,“中山‘确份到人’的确权模式效果究竟怎么样,2017年才真正见分晓。”

  同样准备迎接挑战的还有佛山市南海区丹灶镇石联村党总支副书记潘智朗。根据去年村民表决通过的确股确权工作方案,2016年11月30日是回迁人口开放购股提交申请的最后期限。“现在还有100多符合条件的人没有提出。”潘智朗担心,如果这些人抢着交材料,“村里初审的工作量就会骤然增加许多,我们又得要加班加点了。”

  无论是邓业生,还是潘智朗,紧锣密鼓地忙活,其实都是为了回答同一个问题——农村承包土地高度股份化情况下的确权怎么搞。在珠三角很多地区,经历上世纪80年代短暂的分田到户浪潮洗礼,伴随城镇化、工业化的快速推进,大量农民“洗脚上田”之后,又将承包地“交”回来委托给村集体统筹经营。上世纪90年代中期之后的10年,股份制改造的推进让土地逐步资产化,承包权逐渐转化为股权。有的地方田界早已模糊不清,有的地方甚至没有开展二轮延包。在此次农地确权工作中,这些地方因地制宜、敢吃“螃蟹”,本着落实中央精神、增进农民权益、维护社会稳定的原则,创造性地探索出了确份、确股等非确地确权模式。伴随广东农地确权工作的提速,这些经过试验的种子正在被播撒到珠三角越来越多的村庄生根发芽。

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  为何不搞确地到户

  三角镇沙栏村是中山市确份确权工作推进较快的村庄。在全市已经或即将颁出的2000多份确权证书中,沙栏村占了一半。“我们把试点首先放在了三角镇和西区。”邓业生解释,前者属于农业生产比重较高的乡镇,后者属于二三产业较为发达的地区,正好代表了乡村发展的两种形态。然而,在产业命脉上,无论农与非农谁占上风,农地集体统筹经营都是支撑村庄发展的共同基座,也让确份成为土地确权一种更接地气的方式选择。

  “目前,中山市92.8%的农村承包土地已经实现了有偿流转、集体经营。”在邓业生看来,选择“确份到人”,而非“确地到户”,首先出于对土地使用现状和生产能力一种不折腾、不损害的态度。在中山,大部分承包地集体统筹经营在上世纪90年代中后期已经完成,一方面导致二轮延包工作被虚化,“确地到户”缺乏资料支撑,另一方面土地界线早已模糊不清,如果还要将土地确权给农户,就要重新量地,会引发许多矛盾。按照邓业生的说法,更重要的是,维持土地集体统筹经营的市场化动力目前非但没有削弱,反而还在不断加强,“农业产业化必然要求土地集约化。”

  在土地集中经营的道路上,更加靠近珠三角心脏的佛山市南海区比中山起步更早、跑得更快。早在1986年,农村土地承包权的法律地位刚刚被《土地管理法》确立,南海区就已经着手在镇、村、组三级设立社区型合作经济组织。而在经历股份合作制改造之后,很多村庄已经从村民将土地经营权交村集体统一招标发包的初级阶段,迈上土地资源资产化之后建立集体与村民之间更加紧密股权联结的更高台阶。在南海区,包含在农户股权中的,不仅是土地承包权,还有其他集体资产的经营收益权,二者已经水乳交融。“因此,对于南海,不仅‘确地到户’几乎没有操作可能,即便是像中山那样确定总承包权再按份额分配,也没有多大意义。”佛山市农业局经管科科长陈恩林说。

  对于“确股不确地”的方式,更加强有力的支持来自村民心中的那把算盘。石联村村委会原主任冯国贰告诉记者,搞了统筹经营和股份合作后,村民土地分红翻了几番,“现在,水田租金收益每年有1600元,鱼塘可达到2000元以上。”在他看来,这些都是一家一户经营难以企及的。

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  怎样搞好确份确股

  翻开盖有中山市农业局鲜红印章的农地确权证书,内容与其他版本似乎并无二致。“奥秘”被藏在了第4页上方最右侧。在“承包地实测总面积”、“确地块数”之后,“所占份额”一栏紧紧相随。“与‘确地到户’不同,‘确份到人’只需对同一个集体经济组织承包土地总面积和‘大四至’进行测量厘定,然后按照股权比例确定农户家庭在总承包土地中的份额即可,而不需要明确家庭承包土地面积和‘小四至’。”中山市农业局经管科副科长陈子慰告诉记者,中山确权证书最后特意设置了整整一页的备注栏,就是为了能把“确份到人”与承包经营权确权之间的复杂关系开列清楚。

  在中山,问题稍显复杂的是,即便是在采取确份方式的村庄,在集体统筹经营之外,仍有20%的口粮田由农户经营,“对于这部分土地,我们也提倡采取折股确份的方式一并消化。”邓业生说。

  与确地相比,确份大大减轻了外业测量的工作强度。在实行确股的南海区,丈地甚至成为可以自动跳过的步骤。不过,对于南海区城乡统筹办公室的工作人员来说,负责农地确权这摊事,任务却一点也不轻松。通过此次农地确权,进一步巩固和推进股权“固化到户”改革,成为南海区更为深沉的“醉翁之意”。

  “固化到户”是南海区打造农村股份合作制升级版的核心抓手,即通过进一步确定集体经济组织成员资格,特别是彻底解决特殊群体权益问题,在此基础上固定股份总数,由原来的按人分配改为按户分配,并实施户内共享,从而进一步固化股权。这项改革2015年全面推行,而这一时间节点与农地确权恰好重合。

  对于石联村来说,向户口回迁人员开放购股成为确股确权的必要前奏。“全村有400多人符合条件,已经有300多提出了购股申请。”潘智朗说,只要这些人把户口签回,缴足购股资金,今后就可以成为集体经济组织成员享受分红。

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  如何平衡利益格局

  “在村民代表会议上,回迁户开放购股方案获得了100%赞成通过。”潘智朗口中的这一数字,让在佛山农村股改中见多识广的陈恩林都感到有些意外。毕竟,在总股本不变的情况下,股东数量的增加必然会摊薄既有村民的利益。不过,啃下这块硬骨头,石联村有着自己的“金刚钻”。

  “一句话,要搞增量改革。”潘智朗说,根据方案,按单股价格2.5倍确定的购股收益将由原有股东共同分享,加上符合购股条件的回迁户占到村民总数的10%左右,几乎家家都有,“由于已经实行了户内共享,赞成开放购股,既帮了别家,也帮了自家。”也正是基于互惠原则,外嫁女股份权益很早在石联村便得到了承认,这些人的子女从2008年开始也可以参与分红。

  同样需要在确权中闯过股权变动这一关的,还有中山的部分村庄。在邓业生看来,这类村庄的共同特点是虽然完成了股份合作制改造,但实行的是“股权到人”,且由于没有完全固化,往往会根据人口增减情况每5~10年进行一次调整。“一些村庄的调整时间与确权节点并不一致。”邓业生说,民众镇有个村2018年9月才进行股权调整,而根据省里要求,2018年上半年确权工作就要全部收尾,“对于这类情况,我们会尽量协调村里将调整时间提前。”不过,由于涉及到利益格局的洗牌,工作能否一气呵成,邓业生的心里还在打鼓。

  虽然南海区80%的经济社已经通过了开放购股方案,确股正在闯过最难突破的瓶颈,但在陈恩林看来,对于政府部门,真正的考验还在于最终的验收环节——佛山写出的“确股确权不确地”的文章会否“走了题”?“虽然宏观政策层面上已经对这种做法开了口子,但现在还没有对确股适用范围进行具体界定,也没有操作指南,我们只是摸着石头过河。”陈恩林说,在操作流程、数据规范、档案管理要求、合同格式、证书格式等方面,确股都很难与确地模式对接。

责任编辑:孙建
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