党的十七大报告提出，要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。要“加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复”。报告把生态文明作为全面建设小康社会目标的新要求，与社会文明、政治文明、精神文明、物质文明并列，更加彰显出中国共产党推进科学发展、构建社会主义和谐社会的执政新思维。倡导生态文明建设，不仅对我国自身发展有深远影响，也是中华民族对解决全球日益严峻的生态环境问题做出的庄严承诺。
我国是一个草原大国，拥有各类天然草原近4亿公顷，面积居世界第二位，占国土面积的41.7%，是耕地面积的3.2倍，森林面积的2.5倍。草原是我国陆地生态系统的主体和重要的生态屏障，也是生态脆弱区；是我国大江大河的主要发源地，也是牧区农牧民赖以生存发展的基本生产资料和很多珍稀动植物特定的生存地区。加快草原保护建设，对于恢复生态，改善民生，促进我国经济社会全面协调可持续发展，走生态良好的文明发展道路具有十分重要的战略意义。
党中央、国务院高度重视草原保护建设工作。党的十六大、十七大从战略高度对草原生态建设做出部署，中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议对保护天然草场提出明确要求，2004年至2008年连续5个中央1号文件对保护草原、建设草原都提出了具体工作目标。在中央政策激励下，各地充分调动农牧民的积极性和创造性，大力加强草原保护建设，依法治草，科技兴草，我国草原保护建设工作取得明显进展。
一是草原保护建设重大工程项目陆续启动，生态环境保护和建设工作显著加强。2002年以来，国家共投入财政性资金和预算内基本建设资金132.8亿元，先后启动实施了天然草原植被恢复与建设、牧草种子基地、草原围栏、天然草原退牧还草、京津风沙源治理等草原保护建设工程项目。工程区草原植被呈现良性恢复势头，植被盖度、高度、产草量明显提高，草原生态环境显著改善。截至2007年底，全国累计种草保留面积达4.2亿亩，草原围栏面积超过9亿亩，禁牧休牧轮牧草原面积14亿亩，草种生产超过10万吨，草原生态建设的速度明显加快。
二是草原畜牧业生产方式逐步转变，草原生态畜牧业经济快速发展。各地通过采取禁牧、休牧和划区轮牧等措施，积极推行牲畜舍饲半舍饲圈养，有力推动了传统草原畜牧业向现代畜牧业的转变。据不完全统计，全国约有3000多万头牲畜从完全依赖天然草原放牧转变为舍饲半舍饲圈养，有效保护了草原生态环境，促进了草原畜牧业的可持续发展。草原生态畜牧业取得积极进展，牧区肉类产量已达574.72万吨，比2002年增长60%；奶产量681.09万吨，增长150%。一批以草原为依托的绿色品牌企业迅速崛起。
三是草原经营体制不断完善，草原保护建设的积极性明显提高。草原保护建设利用工作的总体思路已从以经济效益为主转到经济、社会、生态效益并重，生态优先上来。特别是近5年来，各地把草原家庭承包经营制作为草原牧区的一项基本经营制度加以稳步推进，全国20%草原实施了禁牧、休牧和划区轮牧。目前全国已落实承包草原面积约占可利用草原面积的70%。随着草原家庭承包经营制落实和完善，农牧民的主人翁意识明显增强，保护建设草原、发展健康生态畜牧业生产的积极性明显提高。
四是草原管护制度日臻完善，依法治草的局面初步形成。2003年3月1日新修订的《中华人民共和国草原法》施行，农业部配套制定了《草畜平衡管理办法》、《草原征占用审核审批管理办法》等规章，内蒙古、黑龙江、四川、宁夏、西藏、甘肃、青海等省区陆续制定或修订了草原法实施办法，草原法规、规章体系初步形成。与此同时，草原执法机构和队伍建设步伐明显加快。2003年农业部成立了草原监理中心，各地草原监理机构建设力度也明显加大。截至目前，全国县级以上草原监理机构共794个，县级以上草原监理人员已经发展到7000余人。各级草原监理机构深入贯彻实施草原法，不断加大草原执法监督力度。据统计，2003年至2007年，全国共查处各类草原违法案件46300多起，有效遏制了草原违法案件上升的势头。
在看到成绩的同时，也应清醒地看到，由于气候、人为和历史等原因，我国草原生态恶化趋势还未根本扭转，不仅严重制约着牧区经济社会的可持续发展，而且对我国生态安全构成严重威胁。一是草原生态环境仍呈现局部改善、整体退化态势。目前全国90%的可利用草原存在不同程度的退化，草原植被盖度降低，产草量和载畜能力下降；每年来自草原的泥沙已占到长江泥沙的35%。二是人为破坏草原十分严重，主要是草原严重超载过牧和滥垦乱挖。我国草原家畜平均超载率超过30%，主要草原地区除生态建设项目区外仍存在不同程度的牲畜超载。三是草原鼠天敌减少，高原鼠兔和鼢鼠泛滥，鼠害面积不断加大。2007年我国草原鼠虫害危害面积超过8亿亩，占草原总面积的13%。四是我国草原保护建设投入不足，基础设施较为薄弱，科技水平相对较低，支持保障体系还不健全。这些问题必须引起高度重视，采取针对性的措施加以解决。
根据党的十七大关于建设生态文明和加强草原建设的新要求，紧紧围绕退得下、稳得住、不反弹、能致富的生态建设基本要求，我国草原保护建设的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，认真实施草原法，统筹经济社会发展和生态保护，进一步转变发展方式，更加注重生态保护，建设生态文明，加快实施草原保护建设利用重点工程，积极促进科技进步和产业化发展，建立完善支持保障体系，不断增强草原可持续发展能力，推动牧区走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
遵循这一思路，农业部确立了今后一个时期草原保护建设分阶段的奋斗目标。到2010年要实现两大目标，一是草原保护能力明显增强。全国40%的可利用草原实施禁牧、休牧和轮牧措施，天然草原家畜超载率由2006年的34%下降到25%以下，破坏草原的违法行为及时得到查处。二是草原建设能力明显提高。全国累计草原围栏面积达到1亿公顷，改良草原面积达到4000万公顷，人工种草保留面积达到2000万公顷，新建草原自然保护区21处，累计治理“三化”草原1.1亿公顷以上。到2020年，全国草原退化趋势得到基本遏制，草原生态环境明显改善，草原地区农牧业和经济结构进一步优化，畜牧业生产方式不断转变，草原可持续发展能力有效增强，草原支撑保障体系基本完善，初步建立起人与资源、环境之间和谐统一的良性生态系统，基本实现“草原绿起来、草原畜牧业强起来、农牧民富起来”的目标。
为实现上述目标，今后一个时期草原保护建设工作要从以下八方面做出努力。
———牢固树立生态文明观念。要牢固树立和大力宣传、弘扬生态文明理念，提高遵循生态文明基本准则的自觉性，把建设生态文明的各项要求贯彻到草原保护建设的各个方面、各个环节。谋划和推进草原生态畜牧业发展，要充分考虑环境资源和生态的承受力，改变不符合生态文明要求的观念和做法，改变重增长轻发展、重生产轻环境、重数量轻质量的错误观念，切实用可持续发展、循环经济的理念指导牧区生产。
———建立草原保护建设长效机制。推进建立草地资源有偿使用制度和草原生态补偿机制，加快开展补偿试点。今年中央1号文件对开展草原生态补偿试点工作已有明确要求，要坚持补偿主体不错位，补偿方式不复杂，补偿工作不拖延，争取尽快突破。进一步明确草原权属，积极推进草原家庭承包制落实和完善，探索半农半牧区联户承包经营。积极推动禁牧休牧轮牧、草畜平衡和基本草原保护等制度的落实。在《国务院关于加强草原保护与建设的若干意见》（国发[2002]19号）和中央1号文件基础上，促进《国务院关于加快草业发展的决定》的出台，进一步明确草原保护建设和草业发展的政策措施。
———落实草原保护建设规划各项任务。认真落实《全国草原保护建设利用总体规划》确定的各项目标和措施，多渠道争取资金投入，加快实施退牧还草、风沙源草原治理、石漠化地区草地植被恢复、草业良种、草原防灾减灾、草地开发利用、草原自然保护区建设、游牧民定居等九大工程项目，促进草原生态修复，提高草原生产能力，改善牧区基础设施条件，全面发展牧区经济。
———强化草原保护建设科技支撑。要充分发挥广大草原科技工作者的创造性，组织开展联合攻关，形成一批科研成果，尽快解决草原生态修复中的技术难题。加强政府、科研单位、专业协会、企业以及农牧民之间的信息交流，充分发挥各方面的积极性。加强国内外草原保护建设的技术交流与合作，引进、消化、吸收新技术和先进管理方法。加快草原科技成果转化，积极推广先进实用技术，提高草原保护建设的科技含量。开展技术培训，提高草原工作者和农牧民的科技素质。
———加强草原监管队伍建设。进一步提高草原监督管理人员的素质和能力，努力培养一支业务过硬、勤政廉洁的草原管理和执法队伍。草原行政管理部门要增强公仆意识和统筹意识，善于抓大事，抓监督，抓落实，抓协调，善于牵头，肯于拿总，充分发挥和调动一切积极因素，大力支持指导草原技术推广和草原监理机构开展工作。草原监理机构要不断加强草原执法工作，要敢于碰硬，勇于揭短，坚决查处开垦草原、侵害农牧民草原承包经营权、乱采滥挖等典型案件，及时开展典型案例分析和宣传，强化警示教育。草原管理部门都要转变观念，转变工作方法和作风，树立大局意识，讲团结，讲配合，讲成效。
———强化草原监测工作。充分利用各种有效手段，及时准确获取草原面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害、利用状况以及草原工程效益等动态信息，并进行科学分析与评价，为草原保护建设和草原监理的各项工作提供科学的决策和指导。积极借鉴林业、国土等相关行业管理的成功经验，完善监测方法，制定操作规范，推进草原监测工作的科学化、制度化和规范化运行。
———加强草原防灾减灾。要落实防灾责任制，做好灾情预测预报，把握防灾工作的主动权。及时报告灾情，为掌握灾情动态和指挥防灾工作提供保障。切实执行有关财务规定，杜绝任何形式的挤占、挪用，确保资金发挥最大效益。同时要积极争取草原鼠虫灾害防治、基本建设和科研经费，争取落实草原毒害草防除资金，促进草原灾害防灾能力的不断提高。
———构建草原保护建设法律体系。继续配合推进《草原防火条例》的修订工作，争取早日颁布实施。依据《草原法》有关规定，在推进和总结基本草原划定试点工作的基础上，加快《基本草原保护条例》的起草进度。积极配合有关部委认真做好《草原植被恢复费征收使用管理办法》的制订工作。争取经过一段时间的努力，形成“一法两条例多规章”的草原法律框架体系，为依法治草兴草奠定法律基础。 |
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