21世纪是海洋的世纪。海洋经济正在成为我国经济和社会发展的重要产业和国民经济新的增长点。随着海洋开发领域的日益拓展，海域、海岸资源开发利用的强度和密度进一步加大，海洋开发和管理矛盾日益突出。党的十七大报告把建设生态文明作为实现全面建设小康社会的奋斗目标之一，并把节约资源和保护环境作为我国的一项基本国策，提出了“统筹人与自然和谐发展”的方针。在新形势下，我们一定要按照党的十七大关于建设资源节约型、环境友好型社会的要求，认真贯彻落实科学发展观，正确处理好人与自然和谐发展的关系，着眼于我国经济社会发展的全局与未来，统筹兼顾，切实把海岸资源的开发利用与海洋生态环境的保护管理统一起来。
围填海造地在我国有逐步蔓延之势
围填海是人类向海洋拓展生存和发展空间的一种重要手段，是海洋开发活动中一种重要的海岸工程。荷兰从13世纪就开始围海造地，其4.15万平方公里的国土有四分之一是从大海里“夺”过来的；日本战后通过填海新造陆地1500平方公里以上，相当于20个香港岛，主要用于工业、交通、住宅。世界上其他一些沿海国家也纷纷仿效其做法进行围填海造地。
我国从上世纪五、六十年代开始围填海活动，大规模围填海造地则是从上个世纪80年代开始。据统计，从1949年到上世纪末期，我国沿海地区围填海造地面积达到1.2万平方公里，平均每年围填海230平方公里~240平方公里。随着近年来我国经济社会的快速发展，建设用地日趋紧张。为了发展地方经济，近年来沿海各地纷纷向海要地。其主要原因是，在城市发展中，政府向农民要地往往涉及到产权问题，要与农民讨价还价，批地过程既复杂又耗时，而且不便宜。而我国目前涉海法律尚不完善，监管又不到位，填海受到的约束少，补偿成本又低；填海之后，政府就可以根据自身要求使用，自由度大。因此，填海一直被认为是一项最便宜、最快捷、最自由的“三最”工程。据统计，“十五”期间我国围填海造地进程进一步加快，已从过去的平均每年围填海约200平方公里提高到现在的每年约300平方公里。根据各地“十一五”期间的建设用地需求和发展趋势，今后一段时期，沿海各地计划围填海面积还在扩大，大有不断蔓延之势。
正确认识围填海造地对海洋生态造成的破坏
我国拥有18000多公里海岸线，浅海滩涂资源十分丰富，为我国沿海经济社会发展和人民日常活动创造了十分优越的自然环境和条件。但是，过去几十年我国围填海造地已对沿海海洋生物资源和生态环境造成了不可估量的极大破坏。其主要表现在：一是围填海导致岸线资源缩减。我国大部分围填海工程都位于海湾内部，填海将岸线经截弯取直后致使自然岸线长度大幅度减少。据统计，目前我国海岸线长度已经比新中国成立初期缩短了近2000公里。二是围填海导致海岸动态平衡遭到人为破坏。浅海滩涂是各种水生生物资源生长繁殖的重要场所，这些水生生物资源是海洋生态的平衡器。围填海导致浅海滩涂大量减少，海洋生物无法栖息在海岸边，使海岸自然动态平衡遭到人为破坏。据统计，1949年~2004年，我国围海造地1800多万亩，相当于现有滩涂面积的55%。三是围填海导致海湾属性弱化和生物多样性降低。滨海湿地、河口、海湾、海岸等都是重要的生态系统，海湾内大规模的围填海，不断从内部蚕食着各自海域和滩涂，加之水动力条件减弱和沉积环境的改变，引起海域自然淤积，原有的海湾生态系统被人为地改造为陆地生态系统，从而丧失了海湾属性。同时由于两个生态系统中生物组成结构和作用方式大不相同，将造成整个地区生态环境改变和严重退化，并导致生物多样性降低。围填海等临海工业导致我国沿岸陆生和水生生物数量剧减已是不争的事实。四是围填海导致渔业资源衰退。近岸海域是许多海洋生物栖息、繁衍的场所，大规模的围填海工程，改变了水系特征，影响了鱼类的洄游规律，破坏了鱼虾贝类的产卵场所和栖息环境，使渔业资源锐减。中华白海豚等生活在沿岸河口地带的珍稀物种濒临灭绝更是引起国内外的广泛关注。五是围填海导致海洋污染加剧。在海湾内进行的围填海工程，破坏了原来的潮流系统，使湾内水域面积变小，纳潮量减少，湾内水交换能力变差，削弱了海水净化能力；同时围填海工程附近往往是人口密集、工业发达的区域，大量工业、生活污水的排入，加剧了海域污染，使近岸海域水环境容量下降，污染物扩散能力受到破坏，导致水质恶化。六是围填海导致海岸景观破坏。围填海后，人工景观取代自然景观，降低了自然景观的美学价值，很多有价值的海岸景观资源在围填海过程中被破坏，有的具有重要历史和美学价值的景观将永远恢复不了原貌。
此外，围填海工程实施不当极易引发社会问题，形成社会的不稳定因素。近年来我国一些地方因对围填海涉及到渔民补偿与转产转业问题处置不当，还造成了社会不安定因素。也有些地方同一海域多个围填海项目争海的情况时有发生，影响了社会安定。
依法加强对填海造地的规划与监管
为了保护海洋资源多样性，维护生态环境平衡，近年来，日本许多滩涂造地的计划都遭到了包括当地政府在内的各界人士的强烈反对，一些项目已缩小规模或停止。以围海造地闻名全球的荷兰，也已经从生态报复中吸取了教训。上世纪90年代初通过了一项大规模的“回归大自然计划”，目的是使约占荷兰农田面积十分之一的“人造”良田重新变成森林、沼泽和湖泊。相对于这些国家，我国有着广阔的陆域空间资源，即使开发建设用地比较紧张，但还没有到非填海不可的程度，对围填海工程一定要慎之又慎。海洋属于全人类，为了我们的子孙后代，善待海洋，管理好、维护好这些海域是我们这一代人义不容辞的责任。
第一，强化海域使用规划，防止对海洋的无序开发。各级政府及相关部门应依法强化海域使用规划工作，对海域资源的开发、利用、整治及保护在时间和空间上作总体的战略安排，协调好各类用海的需求，合理调整海域利用结构和布局，提高海域利用率和产出率，促进海域资源集约利用和优化配置。
第二，开展填海对生态环境影响调查，广泛听取和征求各方意见。为了吸取围填海对生态破坏的教训，日本现已立法规定，凡是需填海造地的，地方政府首先要组织各方人员进行广泛调查，其中最主要的内容就是了解填海将对周围环境以及渔业生产等传统海洋产业造成怎样的影响，随后把报告提交给环境省审批。日本的做法值得我国借鉴。
第三，建立围填海对生态影响的评估制度，严格围填海使用审批。应建立围填海原因的后期评估制度，不仅要看围填海带来的近期效益，更要看围填海项目所产生的环境影响和社会影响，除万不得已必须填海的重点工业项目外，应在相当长时间内杜绝商业开发的围填海项目，不能让开发商牵着鼻子走，不能用牺牲海洋生态来换取一时和局部地区的经济发展。
第四，加强对围填海的执法监管，严格制止乱用海乱填海行为。从管理、维护海域生态环境出发，完善执法程序，对海域使用动态和海洋环境污染，实行全方位监测，定期评价海域使用特别是围填海状况，坚决制止乱用海、乱填海行为。为了保护好沿海生态环境，遏制大量围填海工程，国家应进一步加大对工业用海、填海的收费标准。同时，要加大对违法用海、填海行为的处罚力度。
加快建立填海相应的补偿机制
滩涂、浅海是渔民赖以为生的基本生产生活资料。《海域使用管理法》颁布后，实行海洋功能区划制度，政府对海域重新进行功能区划，对一些渔民原先投资、投劳开发的浅海滩涂经功能区划确定为非渔业用海，渔民就不能继续使用海域从事养殖生产，并由此造成一定损失。对此类问题如何处理，目前法律法规没有规定，由此引发了许多矛盾和纠纷。为此，沿海各地对《海域使用管理法》施行前已经使用海域从事养殖生产，但因不符合海洋功能区划不能继续从事养殖生产的单位和个人，应当给予合理补偿。对以海为生的渔民养殖用海，在国务院尚未出台具体收费办法之前，一律不得擅自收取海域使用金。
目前国家对城市建设等征用农村土地、草原、林地等均有明确的补偿规定和标准，农民、牧民和林民的合法权益都得到了一定法律保障。滩涂、浅海对于渔民相当于土地对于农民、草原对于牧民、林地对于林民，直接关系到渔民的基本生存权利问题。各级各地一定要从讲政治、讲大局、讲稳定的高度，对“失海”的渔民要与“失地”农民一样予以高度重视，要依法对他们给予合理经济补偿和妥善安置，并尽快建立健全相应的补偿机制，以保障渔民的合法权益。在目前国家尚未正式出台渔业水域滩涂征占补偿规定及具体标准之前，各地可参照征用农村土地、草原、林地等补偿规定和标准对养殖和捕捞渔民进行补偿。为了保障补偿客观公正，补偿必须根据评估结果进行；评估行为必须规范，并接受社会监督。 |
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