为筑牢长江上游生态屏障，云南、贵州、四川三省人大常委会会议同步审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称决定）和三省赤水河流域保护条例（以下简称条例）。这是我国首个地方流域共同立法实践，三省共同出台“立法套餐”，实现从分河而治到共同治理，有关“决定+条例”将于2021年7月1日起同步施行。

记者从全国人大常委会办公厅举行的集体采访中获悉，此次三省携手立法刷新地方共同立法实践，是在全国人大常委会指导下的地方共同立法范本，既谋全局，也谋一域，为新发展阶段下重塑人水关系、激活高质量发展源头活水提供可借鉴经验。

应运而生

作为长江流域唯一保持自然流态的一级支流，赤水河是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，对构建长江上游重要生态安全屏障具有重大意义。近年，云贵川三省在长江流域率先建立第一个跨省生态补偿机制，赤水河流域生态保护和环境治理取得积极成效。然而，由于各省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，分河而治带来的流域管理难题依然较为突出，需要以系统观念和法治思维推进共同保护。

全国人大环境与资源保护委员会法案室主任欧琳介绍，在全国人大常委会指导推动下，四川、贵州、云南三省人大建立赤水河流域保护立法秘书长联席会议制度，明确牵头协作机制，成立共同立法工作专班，多次召开座谈并开展实地调研，积极沟通协商，寻求最大立法共识。

共同努力之下，我国首个地方流域共同立法样本应运而生。2021年5月27日至28日，云南、贵州、四川三省人大常委会会议分别审议并全票表决通过，并于5月30日发布公告，7月1日起同步实施“决定+条例”。

共同立法是贯彻落实长江保护法，依法加强赤水河流域生态环境保护修复的实际行动。共同立法细化衔接长江保护法有关规定，坚持系统观念，突出水资源、水环境、水生态协同治理，山水林田湖草沙一体化保护和修复，切实维护流域生态系统原真性和完整性，保护赤水河流域独特的自然、生态和人文环境，为依法加强赤水河流域综合治理、系统治理、源头治理提供法治保障。

欧琳进一步表示，共同立法是地方开展流域区域立法，深入推进生态文明法治建设的探索创新。共同立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，推动地方治理协同合作，依法协调利益冲突，促进共同保护水环境，强化共同的法律责任，共同破解流域生态保护和区域经济社会发展中的共性难题，为地方流域共同立法探索了新路径，提供了新经验。

攥指成拳

云贵川三省成立共同立法工作专班后，共同开展从源头到入江口的立法调研，共同起草决定草案文本，并在全国人大环境与资源保护委员会、全国人大常委会法制工作委员会现场指导下，进一步修改完善共同决定草案，及时依法按程序提请各自省人大常委会会议审议。

在四川省人大常委会法制工作委员会副主任杨筠看来，三省人大常委会形成共同立法工作合力，绘就同心圆，赤水河保护共同立法方案为跨地区流域保护类地方立法带来三个创新。

首先是地方立法形式的创新。栗战书委员长对赤水河流域共同立法的指示，为人大立法工作指出新的方法路径。共同决定“同一文本，同时审议，同时公布，同时实施”，实现区域立法从“联动”到“共立”的跃升；其次是地方立法内容衔接的创新。共同决定对重大问题作出共同承诺，同时在各省条例中细化措施，既强化流域共治，又体现各自特色；既有刚性规定，又有合理措施。再次是地方立法工作机制的创新。三省人大常委会建立共同立法协调机制，装好立法“导航仪”，排好立法“路线图”，定好立法“时间表”，打好立法“组合拳”。在冲刺阶段，及时成立三省共同决定起草专班，明确目标，形成共识，高效共为。

贵州省早在2011年就制定赤水河流域保护条例，这次云贵川三省又通过“决定+条例”的方式共同开展赤水河流域保护立法。贵州省人大常委会法制工作委员会副主任李勇介绍了三省共同决定的重点内容：明确三省“全面开展立法、行政执法、司法、普法、监督和规划、防治等领域的协同配合，全面协同推进赤水河流域经济社会绿色低碳循环发展，实现人与自然和谐共生”；按照环境保护法和长江保护法，以及全国人大常委会关于赤水河流域保护共同立法“要建立三省联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施和完善生态补偿机制，以明确三省的法律责任”的要求，三省对上述“五个统一”“两个机制”分别做出共同承诺、分别承诺和有关约束制约规定；为落实好长江保护法关于生态修复和绿色发展的有关要求，三省就共同推进赤水河流域绿色发展和生态修复作出共同承诺。

既谋全局，也谋一域。李勇进一步表示，作为全国首次跨行政区域的流域生态保护省级地方立法，共同立法调整对象是赤水河全流域保护，从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之间产业布局、发展需求、环境准入、污水排放标准、环境监管执法等不一致带来的难点焦点问题，着力于跨行政区域的协调配合、联防联控，以系统性思维和法治观念完善三省协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力，推动省际间跨区域生态环境保护共同治理，构建赤水河流域共抓大保护新格局。

回顾云贵川三省共同立法保护赤水河流域过程，云南省人大常委会法制工作委员会主任马春文感慨良多。在他看来，全国人大常委会的高位推动，是做好这次三省共同立法工作的关键。栗战书委员长两次作出重要批示，沈跃跃副委员长两次主持召开相关会议，组织三省开展共同调研，听取汇报，提出工作要求；全国人大环境与资源保护委员会、全国人大常委会法制工作委员会通过召开视频会议和改稿会，对制定共同决定和条例给予具体指导，协调解决立法中的相关问题，统一思想，消除分歧，为实现赤水河流域法律保护由三省分立到三省共立，执法检查由三省行动到三省联动发挥了关键作用。

各具特色

云贵川三省在制定共同决定时，找准赤水河流域保护共性问题，就“五个统一”“两个机制”等赤水河流域保护重大问题作出共同承诺、分别承诺，突出立法整体性；以共同决定的原则和规定为遵循，再通过各自的保护条例细化保护赤水河流域的防治措施、法律责任等内容，着力解决本省行政区域内如何保护、推动高质量发展的问题，突出立法针对性。

云贵川三省赤水河保护条例可谓各具特色、各有侧重。

2010年以前，赤水河沿岸毁林开荒、无序取水、污水直排等现象十分突出，引起贵州省委的高度重视，下定决心要扭转赤水河水质恶化的严峻形势。2011年7月，贵州省人大常委会颁布出台全国省级层面第一部针对流域保护而制定的地方性法规。此次新修订后的贵州省赤水河流域保护条例持之以恒用最坚决的态度、最有力的措施、最严格的标准保障赤水河流域的生态安全，以高质量立法保护好赤水河一江清水。条例的修订一以贯之秉持严于上位法的定位，建立健全最严格的生态环境保护制度。增加一系列禁止性规定，从严整治小水电工程、化工项目、网箱养殖、非法捕捞和非法采砂开矿等，巩固赤水河流域生态保护成果，坚决筑牢长江上游重要生态屏障。

云南省赤水河流域保护条例共9章68条，条例设绿色发展专章，规范保护与发展的关系，对县级以上人民政府应当调整、优化产业结构和布局，推进赤水河流域绿色发展，禁止在赤水河相关区域安排重污染企业和项目、进行小水电开发等作出明确规定等。条例体现法制统一理念，对上位法和国家相关文件严格禁止的行为、地方各级人民政府及其相关部门的职责等，在条例中都作出相应规范。对禁止违法利用、占用赤水河流域水域岸线，禁止在赤水河干流岸线一公里范围内新建、扩建垃圾填埋场、化工园区和化工项目、尾矿库等作出明确规定。

针对赤水河流域保护治理中存在的问题，2020年以来，云南省委、省政府实施小水电站拆除、垃圾处理、污水处理、硫磺矿渣整治、农村面源污染防治、退耕还林还竹还果、禁止非法捕捞、禁养禁建、绿色高质量发展等“九大攻坚行动”，2021年又推出全面禁渔、全流域“两污”治理、面源污染防治、生态修复、绿色产业发展、美丽乡村建设等“六大行动”，云南条例将省委、省政府上述赤水河保护治理措施提炼固化为法条；云南省赤水河流域内的昭通市镇雄县、威信县刚刚脱贫，保护治理任务重，但财力严重不足，广大干部群众对生态保护补偿的问题十分关注。在立法中及时回应，作出较为全面的规定；为加强赤水河流域特有的红色文化资源保护传承，云南还对扎西会议旧址、鸡鸣三省大峡谷等的保护作出规定。

四川省赤水河流域保护条例共9章74条，细化明确赤水河流域保护基本制度。条例规定河湖长制、林长制、生态环境保护责任制、考核评价制度，制定和完善赤水河流域保护目标，将生态环境保护责任纳入各级人民政府主要负责人自然资源资产离任审计范围，加大生态环境保护和修复的财政投入；从严规定赤水河流域保护刚性约束。对水电开发、河道、岸线、渔业资源、采砂等作出禁止性规定，禁止在赤水河干流岸线一公里范围内新建垃圾填埋场。强化水污染防治，在法律责任中提高企事业单位和其他生产经营者违法排放水污染物的处罚下限；条例全面完善赤水河流域保护修复措施，建立完善生态环境监测信息共享机制、风险报告和预警机制，提高水资源监控、预警和管理能力，定期向社会公布断面水质监测评价结果和调查评估地下水资源状况，严格保护公益林，提高森林草原防火管护能力，对废弃土石渣、废弃矿山、道路码头交通设施建设、畜禽养殖、农业面源污染等作出新的保护和治理要求；增加补充赤水河流域乡村振兴和红色资源的要求。四川叙永、古蔺和合江3县从胜利脱贫攻坚迈向乡村振兴，同时也是红色资源聚集区。四川条例增加流域保护与乡村振兴战略、新型城镇化战略相结合，专章规定文化保护与传承，将四渡赤水旧址等红色文化资源与教育培训、乡村振兴和旅游发展相结合。

作者：农民日报·中国农网记者 李秀萍