乡村振兴促进法为“合村并居”订立了原则

  乡村振兴促进法对“合村并居”相关工作作出明确规定:县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局,按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则,因地制宜安排村庄布局,依法编制村庄规划,分类有序推进村庄建设,严格规范村庄撤并,严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。对村庄撤并作出法律要求,是对地方政府开展此类工作的一种有力规范,极大地保障了农民权益。

  多年以来打着村庄建设的旗号赶农民上楼,违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄,屡禁不止,乡村振兴促进法对此作出明确规定, 今后谁再不按程序撤并村庄,就是违法行为,违法必究。为了让各地更好地理解法律精神,本文围绕乡村振兴促进法中与“合村并居”相关的内容展开进一步论述。

  事实上,促进法出台之前关于“合村并居”及类似实践的各种讨论往往都是“不了了之”、之后还“一再发生”,主要根源在于:一是许多讨论具有较强“本位”色彩,没有摆脱“各说各话”窘境;二是许多讨论忽视基本区情农情民情,没有重视乡村基本特征与特殊价值;三是许多讨论忽视一些基本问题,没能找到共同的认识起点。党的十九届五中全会明确提出,推动高质量发展是新时代新阶段经济社会发展的主题,要求构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系。乡村振兴促进法对该问题订立了三个原则,这对构建新型工农城乡关系,推动乡村振兴高质量发展, 凝聚基本共识、防范实践误区,既十分重要,也非常必要。

  必须遵守尊重农民意愿的原则

  农民意愿选择问题,是影响新型工农城乡关系构建的一个基本问题。

  农民城镇化选择首先是个个体行为。但农民个体的城镇化,并不代表整个家庭的城镇化。部分农户的城镇化,并不代表整个村庄、全部农户的城镇化。因此,乡村现代化和城镇化转型期,出现“三留守”“空心村”现象。以农民个体意愿选择为起点的乡村人口工业化城镇化的规模和速度,根本上取决于乡村推力和外部拉力的大小,取决于农民及家庭的素质能力和就业、收入、生活追求。

  农民城镇化意愿具有自主性制约性。无论是农民个体,还是农户家庭,是否流动或融入工业化城镇化进程,都是自主选择的结果,而农民的意愿选择受各自不同的制约: 知识水平、专业素质、机会把握,年龄大小、身体素质、适应能力,增加收入、追求幸福、享受安逸等。因此,农民的意愿选择需要受到尊重,不应强求强迫、违反意愿;必须因人而异,不能硬性统一、代替选择。

  农民需要有多样化差异性选择空间。重要的是,这种多样性差异性意愿选择,既表现在个体农民之间,还表现在农民与家庭、家庭与家庭之间;既表现在静态当下,还表现在动态之中,具有不确定性、不同步性。而且农民或家庭的意愿选择是综合各种因素、平衡取舍的结果。因此,需要给农民提供多样化差异化选择权利和选择空间。

  必须遵守方便群众生产生活的原则

  工业与农业是劳动分工的两类基本业态,工农差异、城乡差异问题, 是影响新型工农城乡关系构建的又一基本问题。

  工农差异。农业发展受自然规律、自然资源的影响带有内生性根本性直接性,离不开气候、地形、土壤、水源等自然因素,但这对工业发展的影响却是外在的、间接的;农业依赖的自然因素及其发展布局,往往不可移动、不可替代、不可交换, 而工业布局并不如此。

  城乡差异。城镇是分工分业和人口、工商业集聚的结果,是生产消费交换集中地。村庄是人类为繁衍生息演变而成的生存单元。乡村具有粮食安全保障地、农民生存空间承载地、优秀农耕文化传承地、生态屏障保护地、居民休闲观光休憩地等功能,更加依赖自然资源, 更要追求绿色发展。

  农业生产方式决定着乡村生活方式。农业生产具有地域性季节性周期性,劳动更具空间分散性、时间间歇性、季节闲置性,劳动工具更需满足适应性差异性多样性要求。我国农户庭院布局、村落空间结构、聚落生活等近地性要求更加严格。尽管改革开放尤其是党的十八大以来,我国农业发展方式发生巨大变革,但小规模家庭经营与多种经营、兼业经营长期并存的基本格局不能从根本上改变。农民居住场所生产生活“双重属性”长期存在。

  宅院对农民来说不仅是生活场所,也具生产功能,需要停放农机、晾晒产品,房前屋后及庭院可发展经济等,公寓型楼房难以满足;自然规律、农业特性决定农民生产与生活的时间界限不明显,要随时了解生产信息、满足劳动需求,若居住地离农地较远、“走读”式劳动, 容易误农时、增成本。所以,村庄建设必须考虑以上特点,遵守方便群众生产生活的原则。

  必须遵守保持乡村功能和特色的原则

  乡村之间的多样性差异性,值得保护利用。

  差异性多样性是乡村基本特征。一是资源禀赋差异大。二是历史传统差异大。三是区位交通差异大。因此,乡村现状千差万别,乡村发展千变万化,乡村形态千姿百态,乡村问题千奇百怪,没有一样的乡村,也没有一样的乡村振兴模式。

  差异性多样性是乡村重要价值。深度挖掘乡村内的多功能多价值意义重大。而充分利用乡村间的多样性差异性,会使乡村价值更有意义。这种多样性差异性结合,会强化相互间多重优势互补性,能够整体增强农业农村优先发展的动力能力,增强城乡协调发展中乡村的特色优势,提升乡村对城镇人才、科技、资本、信息等现代要素和消费者的吸引力。

  对于乡村的多样性功能和差异性特色及其价值,必须保护利用和丰富提升,防止削弱甚至破坏。对其功能的利用程度,取决于认识和能力;要本着肯定和保护态度,坚持系统论观点,统筹谋划和协调开发各类功能,既防止过度偏向,更避免削弱甚至破坏。乡村间差异性互补性价值,取决于资源禀赋、发展阶段、经济实力等方面的特色优势,其差异性互补性价值,连同乡村内部的多重性功能,决定着乡村的未来价值。

  构建新型工农城乡关系,推动乡村振兴高质量发展

  贯彻落实好乡村振兴促进法将有助于我国构建新型工农城乡关系、推动乡村振兴高质量发展。结合“合村并居”及各地类似实践,我们得出以下基本结论:

  尊重代表农民利益取向的意愿和选择,是构建新型工农城乡关系、实现高质量发展的根本前提。坚持农民主体地位,既是保护农民权益的基本前提,也是尊重农民意愿的根本保障,必须让农民充分表达利益诉求,尊重农民意愿和选择。一些地方以解决“空心村”为由,以为工业化城镇化置换建设用地指标为实,“一刀切”大规模连片推进“合村并居”引发新的社区“空心化”问题。虽然破除城乡二元户籍“藩篱”、提升农业人口城镇化的规模和比例是国家现代化的基本规律和发展大势,但人口城镇化实质在于提高在城镇就业居住生活、而不是拥有城镇户籍的人口规模和比例;一些地方推动实质上已在城镇就业居住生活的“农业转移人口”由农业户籍转为城镇户籍,恰恰是利用“二元户籍”思维、强化城镇户籍优于农业户籍意识的行为。

  遵循自然规律、尊重基本国情,方便农民生产生活,是做好村庄建设,加快农业农村现代化、推进乡村振兴高质量发展的基本前提。与工业相比,由于自然规律、自然资源、自然因素对农业乃至乡村振兴的影响更具内生性,必须尊重、顺应、保护自然,按自然规律办事;与人少地多、资源宽松的发达国家相比,我国人多地少、资源紧张,农业现代化路径和模式有根本差异,小规模集约化农业经营是我国农业现代化的基本格局和长期趋势;乡村资源禀赋差异大,农业经营“小散多”基本特征下的农业生产方式对生活方式的制约具有根本性长期性。一些地方的“合村并居”及类似实践,为复垦闲置宅基地、发展规模经营,大规模多点连片推进“村庄撤并”、建设新型农村社区,不仅破坏了人与自然、人与人长期形成的农户家庭空间结构和村庄生命共同体生态系统,而且人为地改变农民生活方式,违反了近地性原则要求,降低了农户家庭生产性功能,增加了农业生产成本;一些地方采取行政手段和“选优”“扶大”式财政补贴机制, 盲目推动土地流转、规模经营,不仅引发资源利用率、土地产出率下降等规模不经济问题,更会恶化“适度规模经营者”经营环境、产生“挤出效应”,对保障粮食安全和重要农产品有效供给带来不利影响。

  深度挖掘乡村多重功能及其多种价值,突出优势互补,是推动乡村振兴高质量发展的基本保障。既没有功能价值极端单一的乡村,也没有功能价值完全一样的乡村,必须深度挖掘乡村内部的多重功能和多种价值,有效提升乡村之间的功能价值优势、突出优势互补。一些地方的大规模“合村并居”及类似实践,是在破坏乡村多重功能价值:一是对部分丧失生活功能的闲置农宅农房进行整村连片“撤并”,忽视了“不在农户”农房农宅的其他功能价值,破坏了“仍在农户”及所在村庄的整体功能价值;二是整村连片“撤并”,事实上是只重视把静态宅基地“盘活”为耕地的价值, 而忽视了依附在土地、农户庭院和村庄上的历史文化等无形资产及其动态开发中的功能价值;三是个别村庄、闲置农房确有拆除必要,但不代表多数村庄及所有农房都应拆除,尤其是一些地方将包括具有历史记忆古村古建或新建农房等“一拆了之”,使其承载的功能价值等财产瞬间变成“垃圾”;四是高度重视土地、农业、产业的功能价值十分必要,但忽视其他功能价值的开发利用,就会降低新产业新业态新模式创新空间,不利于乡村产业的振兴;五是连片“撤并”村庄,集中统一建设城镇功能倾向的相同相似的新型农村社区,会降低乡村特色优势和乡村之间、城乡之间的互补性,减弱乡村对城镇现代要素和消费者的吸引力。

  工农城乡差异是构建新型工农城乡关系的内在动力和重要支撑,要强化城乡特色优势、功能互补。工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣是新型工农城乡关系的根本标志,但城镇与乡村是不同的空间,农业与工业是不同的业态,分别承载着与之相适应的生产和生活方式。构建新型工农城乡关系,实现互促互补互惠,就是要发挥彼此不同的特色优势、功能价值,更好地满足对方的不同需求。推进工农城乡协调发展,强调的是发展规划、体制机制、要素市场的协调融合,是基础设施、公共服务、生态环境的协调等,必须遵循城乡发展规律,既不是一方替代另一方、实现“一样”式发展,也不是保持一方对另一方输入、在“失血”中发展。构建新型工农城乡关系,要着力打破工农之间、城乡之间人为的体制障碍,既深度挖掘已有建设用地潜力,做强城镇、工业特色优势,增强对农业人口的吸引力,也要尽可能多地给乡村留下建设用地,打造具有乡村特色的优势功能价值,把历史更加悠久、文化更加厚重、生态更加优美的乡村,打造为人才、科技、投资高地,使发展更加健康、更可持续。

  受诸多“慢变量”关键因素影响,工农城乡关系协调发展和乡村振兴高质量发展是个漫长过程。这也是作为国家“基本盘”的广大乡村,为什么本质是“稳”、节奏会“慢”的根本原因。因此,必须一切从实际出发,既要秉持“功成不必归于自己”的好心态,更要保持“成功不能急于现在”的平常心;既要坚持初心、坚定决心、树立信心,更要保持耐心、筑牢恒心、培植匠心;既坚持科学谋划、从容推进,尽力而为、量力而行,循序渐进、久久为功,又注重制定稳定可持续、衔接能配套、落地且有效的政策制度措施,防止因思路有误、决策失误而耽误时机、错失机遇。实践中,一些地方为打造“样板”工程,大规模开展“合村并居”及类似实践,出台过多过急过偏的短期政策与制度举措,求速度、搞运动,造盆景、树典型,为追求政绩而急功近利、急于求成,为应对考核评比搞形式主义和“形象工程”,浪费大量资源和财力,引起农民极大不满。