党的二十大报告指出，深入实施新型城镇化战略，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。 农业转移人口政策要如何落实？

近日，中国农业科学院举办第41期农经观察，以“加快农业转移人口市民化的新对策”为主题，与会专家围绕农业转移人口发展趋势和难点、落户政策面临的挑战、住房和就业问题的解决措施、加快农业转移人口市民化的对策和建议等议题进行了会商研讨。

农业转移人口发展趋势和难点如何？

北京理工大学人文与社会科学学院副教授祝仲坤总结农业转移人口的总体态势有以下几点：落户取得积极进展，但仍有大量的存量落户问题亟待解决；增速放缓，本地化就业的态势明显，但外出农民工的工资增速更快；农民工的农业转移人口持续老化，服务业就业的比重提高；农业转移人口就业质量与居住质量齐头并进，举家迁移的家庭和随迁子女入园的比例增加，社会融合程度不断地加强；农业转移人口公共服务的可及性在提高，但均等化水平仍有较大的提升空间。

中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授邹一南表示，从趋势上来看，就地就近转移可能正在成为农业转移人口的一个首选归宿，而不是到年轻时打工的特大超大城市去落户，“我们的农业转移人口政策是以城市利益为导向的，而没有站在农民工的角度去思考问题，没有问问农民工自己想不想市民化。”

国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员王瑞民认为，过去十年，特别是在一些超大、特大城市中，新生代农民工的人力资本积累水平已显著高于上一代农民工，职业选择上的突出变化是不在兼业务农，基本上都以全职城市就业为主，从事制造业和建筑业的比重在下降，从事服务业的比重在上升。人力资本积累和职业的代际变化重塑了新生代农民工的观念，即身份认同的城市化和消费倾向升高。往家乡的汇款减少；而认同的城市化又决定了他们的迁移选择：到大城市去、举家甚至携老迁移、长久居留。

中国农业风险管理研究会会长张红宇认为，城镇化还在继续推进，但是农村劳动力转移的速度趋缓是个长期态势。区域开发、乡村振兴、县域经济的发展明显，所以农村劳动力转移出现了空间位移的大趋势。同时，世界工厂的外循环向扩大内需的内循环格局演变对农民工转移也产生着影响。

全国政协委员、中国农业科学院原党组书记张合成总结，当前农业转移人口无法真正实现市民化，突出问题表现在一个户口卡点和五个住房、工作、学习、就医、养老的难点，同时还要处理好土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权三个基点问题。

中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员吴敬学认为农业转移人口政策面临三个挑战。第一个是制度方面的因素，劳保、福利、教育、住宅、医疗等方面还存在着很大的不均等；第二个因素是经济快速发展，农民工面临着就业形势日益严峻和收入增长缓慢，生活成本的压力越来越大，如若拖家带口将很难在中等规模以上的城市生存。第三个是自身意愿的因素，害怕失去“三权”，即承包权、宅基地权和集体收益分配权，所以不太愿意转移户口。

落户政策是否应继续推进？

人力资源社会保障部农民工工作司协调处处长牟达泉提到市民化有两个路径，第一个是落户，第二个是平等享受公共服务。

“我们的农业转移人口落户政策面临一个悖论，即推进落户与不推进落户都面临两难。如果推进落户，在当前特大、超大城市的门槛难以降低与中小城市流动人口农民工落户意愿不高的情况下，实际上落户已经很难继续推进。另一方面，如果不推进落户，搞居住证或者其他公共服务均等化的政策，在大多数基本公共服务事项难以通过市场化的方式进一步从户籍上剥离下来的情况下，农民工仍然无法实现市民化，还得推进落户。”邹一南表示，对于现在仍然停留在特大、超大城市的存量农民工，落户政策需要进行调整，应该彻底地放开落户，用愿落尽落的原则，加负面清单赋权的方式推进农业转移人口落户。

来自山东聊城冠县，目前在北京做京东快递员的李秀全表示，一个人或两个人在外边工作，家里的老人带着孩子在城镇上学，这种情况在他的家乡非常普遍。公司一直在给大家想办法，但在北京住房等方面压力大，一直还没有落户到位。

王瑞民认为，大多数城市公共服务都已和户籍剥离，医保等主要和就业挂钩。对于新生代农民工来说，他们更关心子女的落户。如果子女能落户，就能够上学，从而能享受最核心的城市权利。他进一步建议，中央政府可以尝试探索钱随人走的教育券机制推进义务教育公共服务的区域间均等化，并为地方政府解决激励相容的问题。

吴敬学也建议，政策的制定者应该本着农民的意愿，按照愿落户、能落户、敢落户这个思路做一些前瞻的研究和政策的制定。

住房和就业问题应如何解决？

张合成认为，突破公共服务的均等化问题，重点应放在均等化上，住房和就业两件事要优先解决。

王瑞民认为，改善农民工等新市民的居住条件，关键在于政策理念和机制设计创新，以人为本，将农民工住有所居定位为推进新型城镇化的重要社会目标，为农民工创设“先租后买”的稳定预期，租住一定年限后能够以可负担的价格购买。有条件的地方应将新市民的住有所居纳入住房保障，通过发放租房券的补贴机制设计，低成本、高效率地改善住房困难的农民工的居住条件，让他们在奋斗的城市能够有一个基本体面的居所落脚。

祝仲坤表示，就业是农业转移人口落脚城市的第一要务。要着力为农民工的就业增能，一方面顺应数字化转型的趋势，为农业转移人口做好保障，另外还要推进县域经济高质量发展，通过县域城乡融合，助推农业转移人口本地化就业及市民化。他进一步表示，提升市民化质量的核心要求与工作难点是公共服务的均等化，传统方向是提高落户率，后续可转变思路，侧重考虑通过公共服务的均等化来实现一种常住人口市民化的状态。

牟达泉认为培训要加大力度，通过提升农民工的技能，让他们能够在城市中稳定就业，成为优质的劳动资源。要把农民工的权益保障好，涵盖劳动时间、劳动强度、加班、相关收入等各个方面。要把地方政府的公共服务资源有效地整合利用，着力解决农民工在养老服务、医疗看病、随迁子女教育、住房等方面的问题。

如何加快农业转移人口市民化？

原农业部副部长、中国农业经济学会会长、农经观察学术指导陈晓华认为，对市民化的理解需要更开阔、更宽泛一些，对农民的意愿要更加关注。要把更多的精力花在解决难题和问题上，同时要让市场的作用发挥得更大。

“在顶层设计上建议要灵活、多样，大方向要有，灵活性也要有。要跟农民、农村、农业的土地联系起来，充分保障农民的就业。”天津市津南区葛沽镇党委书记刘桂宏表示。

祝仲坤认为，关键环节在于因地制宜，分类施策。一方面要重视新生代群体，另一方面也要关注长期就业居住在城市的存量人口，他们已经为城市做了足够贡献，且有强烈的居留意愿。国家的政策也要求存量优先，因此应该有更大的力气来支持这部分群体。

国家发展改革委宏观经济研究所社会所副研究员魏义方表示，要加大对农业转移人口市民化收益的认识和宣传，因考虑到农业转移人口市民化是一个非常复杂的系统工程，建议对此开展一些定期和不定期的监测评估，总结一些地方推进农业转移人口市民化，尤其是在成本分担机制方面出现的好经验好做法，这也是对地方经验的宣传和推广。

张合成指出，加快推进农业转移人口市民化要坚持四个原则：一是坚持城乡融合发展大趋势，扭转以城市为主的导向。城市与乡村、稳定与发展，公平与效率，三个关系一个都不能偏颇。二是将解决问题的思路重点放在破除二元结构制度壁垒上，不仅要破除现有城乡二元结构，也要破除城市内部的小二元结构。三是重点突破公共服务均等化，优先解决住房和就业问题。四是底线不突破，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

上海交通大学特聘教授史清华认为，农民就业无论是在乡，还是进城，都不会给社会带来额外的麻烦，改革开放的事实已证实。所谓农民城镇化市民化要增加社会成本一说，纯粹是学者算出来的。现实中任何一个人的流动或就业，其成本都会被其劳动收入剩余解决，单位雇人不会白雇，进城打工也不会得到当地政府的“免费午餐”。过度夸大农民工进城会带来城镇公共负担，是置农民的劳动于不顾，事实也被浙江、广东等沿海城市的发展所否定。在农民工城市化的进程上，政府不必过度看待或担心，要让政策目标和民众流动像水流一样顺其自然，让政策在执行中增加点弹性，社会发展会更好，民众也会更好。

作者：王国刚　胡向东　农民日报·中国农网见习记者　郭涛