如何走好草原可持续发展之路？——对话董世魁、林克剑、闫宏君

嘉宾

董世魁 北京林业大学草业与草原学院院长、中国草学会副理事长

林克剑 中国农业科学院草原研究所所长、中国草学会副理事长

闫宏君 内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗林业和草原局局长

主持人

农民日报·中国农网记者 赵宇恒

草原生态系统是植物和动物共进化的系统，必须保持草畜平衡。在强调生态优先的情况下，要实现生产、生态、生活“三生”功能的共赢，需要找到合适的产业方向。

我国草原资源丰富，草原面积居世界第一位，但长期面临大面积退化威胁。2018年以来，随着我国草原保护修复工作的深入推进，草原退化趋势得到基本遏制，草原生产力持续提高。近日，国家林业和草原局相关负责人表示，全国草原生态状况已走出低谷，实现了由21世纪初的“整体恶化”到当前“整体改善”的历史性转变。

与此同时，我国仍有70%的草原面临不同程度的退化，草原保护修复任务依然十分严峻。新形势新阶段，我国草原生态保护和管理工作要注意哪些问题？如何处理好草原生态保护与社会经济发展之间的关系，实现草原可持续发展？本期对话邀请董世魁、林克剑两位专家和一位地方林草部门负责人、来自“中国草都”内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗的闫宏君展开交流讨论。

刈牧利用程度总体仍然较重——草原生态修复治理需求大、瓶颈多

主持人：当前，我国草原退化状况如何？生态保护修复情况怎样？

董世魁：进入21世纪以来，我们国家实施了很多政策，包括退耕还林还草、草原生态保护补助奖励政策等，还开展了退牧还草工程、京津冀风沙源治理工程等生态建设工程，以及三江源一期二期建设工程等区域性工程。在这一系列与草原相关的生态治理工程和政策保障下，我国草原退化状况逐渐得到缓解，从20世纪末90%以上都处于不同程度的退化状态，转为目前70%的草原处于不同程度的退化状态。

董世魁

林克剑：“十四五”以来，我国持续推进草原修复治理，年均种草改良面积稳定在4000万亩以上，退化草原面积缩减近7亿亩。生态保护修复取得了一系列成效，草原水土保持效果明显提升，草原生物多样性保护成效显著，草原综合植被覆盖度显著增加，草原碳汇能力明显提升，整体上快速退化的趋势得到有效遏制。但是，我们也要清楚地看到，草原总体上仍处于较重的刈牧利用当中，根据估算，目前我国草原退化面积应在21亿亩左右，仍超过全国草原面积的一半。

林克剑

主持人：当前我国草原生态保护修复的难点是什么？我国草原分布广阔，不同地区的草原生态保护修复存在哪些不一样的瓶颈制约问题？

董世魁：随着我国草原工作定位从以生产服务为主转向生态保护为主，草原可持续发展的战略目标发生了根本性改变，新时代草原可持续发展的战略思想、目标路径也需要进行重新布局和调整。事实上，在国家林业和草原局草原管理司的建议和支持下，我们从2021年就开展了相关研究，并于2024年发布了《中国草原可持续发展战略研究》。可以说，宏观层面的基础工作已经基本完成，目前更多难题存在于技术层面。

一是种源。生态修复必须有种源，但我国在生态修复草种的创新创制方面短板明显。我国草原植物有1.5万余种，国内目前比较成熟的生态修复用种和牧草种加起来也只有几十个。二是技术。草地生态修复，必须分区、分类、分级，不同区域、不同草地类型及退化类型、不同退化程度所适用的技术、草种都会有所不同。我们在调研中也发现，有的地方在开展草原生态修复工作时一个技术管到底，这并不科学。三是监管。修复后，原生植被、土壤、生态系统功能等生态恢复程度如何、成功与否，这些都需要通过科学的、可量化、可测算的手段进行控制和维护。

林克剑：我国草原面积大、分布广、类型多，退化情况复杂，在生态修复治理过程中遇到的瓶颈多。一是共性瓶颈问题。如草原生态修复治理的需求大、任务紧。目前我国草原生态修复治理资金以中央财政资金为主，资金缺口巨大。另外，缺少适应性强的生态修复技术模式，草原恢复的关键修复技术和乡土草种缺乏，尚不能做到分区分级分类“对症下药”。二是区域之间差别大，个性问题突出。如内蒙古高原草原区超载过牧尚未全面解决，草地退化沙化仍比较严重；东北华北平原山地丘陵草原区水热气候条件相对较好，但长期不合理利用导致草地生态系统结构逐渐不稳定，退化、沙化、盐渍化草原面积增加。

主持人：国务院办公厅2021年印发的《关于加强草原保护修复的若干意见》提出，到2025年，草原保护修复制度体系基本建立。当前我国草原保护修复制度体系建设情况如何？地方上有哪些行之有效的做法？

林克剑：目前我国有一套相对完整的草原保护修复制度体系，包括政治制度、经济制度、教育制度、法律制度、文化制度等。生态修复是长期且复杂的系统工程，未来需进一步优化草畜平衡管理、强化监管和违法案件执法力度，并推动生态修复与绿色产业融合，以实现“到2025年，草原退化趋势得到根本遏制，草原综合植被盖度稳定在57%左右；到2035年，退化草原得到有效治理和修复，草原综合植被盖度稳定在60%左右”的目标。

闫宏君：从阿鲁科尔沁旗的实践来看，近年来，我们制定出台了《阿鲁科尔沁旗落实赤峰市禁牧休牧和草畜平衡条例实施办法（试行）》《阿鲁科尔沁旗解决草原过牧问题实施方案》等相关政策规定，科学合理划定禁牧区和草畜平衡区，禁牧区全年禁牧，草畜平衡区科学核定载畜量，严禁超载放牧，并落实休牧制度。同时，招聘专职草原管护员进行网格化监管，每个网格所辖草原面积15万亩，共布设了74个网格，实现了资源管护全覆盖。

如果在天然草原上放牧的牲畜超过了草原承载力，草原就会不堪重负，牧草被过度啃食，土地逐渐裸露，植被遭到严重破坏，草原生态系统面临崩溃风险，就如同食堂被抢食一空，难以恢复正常供应。所以我们通常以草畜平衡指数10%作为天然草原达到草畜平衡的一个界限。2024年，阿鲁科尔沁旗作为解决草原过牧问题试点旗县，通过“堵”“疏”“转”相结合的方式，成功将全旗草畜平衡指数下降到了10%以下。这意味着当前天然草原能承载的牲畜数量和实际放牧牲畜数量保持了平衡，草原资源能够可持续利用。

闫宏君

保护与利用不是零和博弈——在保护草原生态系统的基础上发挥其多种功能

主持人：有人把草原生态保护修复与禁牧简单画等号，您怎么看待这种观点？草原生态保护修复要注意避免进入哪些误区？

董世魁：草原生态系统非常有趣，它是植物和动物共进化的系统，必须保持草畜平衡。生态学上有一个中度干扰假说，当有适度或者说中度放牧干扰时，草原生态系统的功能最佳，包括生物多样性维持、碳固持以及涵养水源、调节气候等。比如，我们在研究中发现，在适度放牧的情况下，土壤中的固碳会提高。这是因为土壤中矿物结合态的碳更稳定，而矿物结合态的碳大部分来自微生物残体，因此适度放牧对草原是有利的。

过度放牧会导致植被破坏、土壤沙化。但当植被完全恢复后仍然继续禁牧，可能会出现另外一种退化。研究表明，长期禁牧会导致灌木入侵，出现大面积草原灌木化，甚至植物群落结构单一化。因此我认为以生态名义完全禁牧不可取。草原生态保护修复到一定程度，还是要积极利用，对政策进行动态调整，这也是目前相关部门推动草畜平衡政策的目标方向。

林克剑：科学、适度的放牧利用，更有利于草原生物多样性的维持和生态功能提升。草原生态保护修复工作中应该注意以下几点。一是生态修复应根据草原退化状况和下一步规划目标来确定设计方案，尊重自然规律，主要依靠大自然来修复退化草原，让草原得到休养生息。二是草原生态修复工程要以生态优先，兼顾生产功能。生态修复中植被的配置，既要考虑生态功能的发挥，也要兼顾生产。我们的目标是在有限的水资源支撑下，实现生态功能最优，生产功能协同。三是生态修复需要一定的时间，一般可能需要10～15年才能获得比较理想的恢复效果，目前我们的生态修复工程大多建设期为3年，虽然在植被盖度或产量上达到了既定目标，但是生态系统依然脆弱，极易发生二次退化，因此，需要延长生态修复草原的管护期。四是生态修复工程应避免盲目大量投资，部分区域投入收益不成正比，比如干旱区草原选用人工种草修复技术，种子投入较高，但补播成效偏低。这些地区应充分利用自然恢复能力，通过科学合理的辅助性措施和一定时间，来实现修复目标。

闫宏君：阿鲁科尔沁旗坚持尊重自然、因地制宜、量水而行原则，组织实施重点区域草原保护和修复专项工程，强化重点区域封育治理措施落实，实现限牧、轮牧、退牧有机循环，不断提高草原生态系统恢复和牧草供给能力。

具体来说，我们会从植被类型、生产力以及草地面积、草地的连续性等方面进行考量，划定禁牧区、草畜平衡区，确定休牧期等。比如，4月至6月通常是阿鲁科尔沁旗的牧草返青期，我们将3月1日至6月15日划为季节性休牧期，让草原休养生息，优化植物群落结构，增强生态系统稳定性，缓解草畜矛盾，实现生态、生产、生活协调发展。草畜平衡区的划定与季节性休牧制度是草原生态保护的核心举措，既需科学评估草原承载力，又要兼顾牧民生产生活需求。未来还需进一步优化政策，通过技术指导、补贴激励和精准执法，推动草原生态保护修复与牧民增收双赢。

主持人：如何处理好草原生态保护与社会经济发展之间的关系？

董世魁：草原功能具有多样性，我们将其归纳为三个主要功能，即生产、生态和生活。其中生产和生态的平衡是通过生活实现的。从牧民的角度来看，生活改善与生产联系更多，当牧民认为生活需要改善时，会更加追求生产。草原超载过牧，其实就是“三生”功能的失调。

但生产功能和生态功能并非完全对立，这就涉及到草地放牧适宜度的问题。放牧量越小，单个家畜的体重增重和产值就会比较大；当家畜增加到一定数量时，草不够吃了，每个个体的生产效率就可能下降，这就是草原的最大生态经济载畜量。实际上，从牧民的角度来看，在最大生态经济载畜量内进行放牧，是实现生产生态平衡的最佳途径。

在强调生态优先的情况下，要实现“三生”功能的共赢，需要寻找新的产业方向。比如草原生态文化产业通过观光旅游增加牧民收入，又如草原碳汇产业通过碳交易增加收入。此外，传统草原畜牧业也可以向生态草牧业转型，过去粗放、缺乏品牌意识的牛肉、牛奶等产品，可以通过生态品牌的打造提高产品价值，从而实现草原畜牧业的生态、生产、生活协调发展。

林克剑：强调草原保护修复，并不是不利用，而是在保护草原生态系统的基础上，更好地科学利用草原，充分发挥草原的多种功能。除了做好分区治理、草原科技创新等方面的工作外，还要通过生态产业化，实现可持续发展。生态生产力是草业绿色发展的主要资本，在治理草原生态的同时，也要兼顾其产业化发展，以保证草原的可持续发展。

在产业升级中实现牧民生计转型——草原可持续发展要坚持利民导向

主持人：草原可持续发展理念对我国草原生产思路和产业结构优化调整提出了哪些新要求？

林克剑：落实草原可持续发展理念，就是要深入学习贯彻习近平生态文明思想，按照节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，加强草原保护管理，推进草原生态修复，促进草原合理利用，改善草原生态状况，推动草原地区绿色发展。在生产思路和产业结构上，要求做到生态优先、绿色发展，推进草原生态产业化和草业产业生态化。

在推进畜牧业集约化、现代化发展过程中应考虑以下四点：一是牧民生计转型问题。在畜牧业集约化后，草地资源发生整合，要有效解决原有草场经营权人的分流，完成牧民生计转型。二是利益分配问题。多元主体的利益分配问题是形成产业化、规模化的前提，要探索多模式的利益联结机制，合理分配利益，保障社会公平。三是草原保护与可持续问题。在畜牧业现代化达到一定规模后，需要“监测—调控—修复—管理”的全链条技术体系支撑，以实现草地生态保护与生产效益的平衡。四是加强应对市场风险能力。草食畜产品需要精准定位市场，通过差异化和品牌化，增强生产者的溢价能力，有效规避市场风险。

董世魁：草原具有多重功能和价值，如果将草原涵养水源、保持水土以及生物多样性等价值计算在内，其价值或许远高于草原畜牧业，给牧民带来的经济收入也远高于草原畜牧生产。因此，我认为未来草原价值的测算应该多元化，不能局限于草原畜牧业。

此外，我关注到近些年一些地方开始加速布局饲草产业，像阿鲁科尔沁旗种植了大面积的苜蓿，被称为“中国草都”，这是典型的“以小保大”的做法，利用小范围栽培草地有效缓解大范围草原载畜压力，以小面积人工草地保大面积天然草原。这是很好的拓展新兴草原畜牧业的模式，同时也能起到保护天然草原的作用，但这需要自然资源、农业农村、林草等多部门联动。如果仍然局限在农耕思维的框框里，那么苜蓿、燕麦等都算不上粮食作物，但在大农业观、大食物观的指引下，饲草也是粮，同样是在保障食物安全。实际上，2022年农业农村部印发了《“十四五”全国饲草产业发展规划》，去年底国家发展改革委等三部门出台《关于推动饲草产业高质量发展的意见》，明确提出在不破坏耕作层不改变耕地地类的前提下，合理利用耕地发展饲草饲料种植。

闫宏君：阿鲁科尔沁旗依托全旗林地资源禀赋，以生态化和产业化为核心，通过发展林下优质饲草种植，有效缓解了草原生态压力，推动畜牧业集约化转型，有效推动生产、生态、生活共赢。比如绍根镇、巴拉奇如德苏木原始草牧场退化尤为严重，为此阿鲁科尔沁旗相继引进了30多家国内外知名种植养殖加工企业，如今，产业集群初步形成，企业现代化的管理、标准化的操作带动全旗现代草产业逐步实现规模化、集约化、机械化，同时积极谋划推进优质饲草全产业链发展，催生了草产品深加工、肉牛羊育肥、奶业、食品加工业等下游产业和仓储、物流、运输、大型机械设备租赁、草业文化旅游等配套服务产业。

主持人：与耕地类似，目前我国草原也是承包到户，业内有学者对此提出了不同观点。为什么会有这样的争议？如何在保护农牧民利益不受损害的同时，根据草原生产实际作出合理调整？

林克剑：与耕地相比，草原生产力与当年甚至每个季节的降雨等气象条件密切相关，变率大、风险高，传统上牧民主要靠游牧实现避灾和避险，这在当时的生产发展水平下具有先进性和科学性。这是一些学者主张游牧的主要原因。

草场承包到户后，每户只能在自家的草场上养畜。在人均草场足够大的地区，牧户会自觉把草场隔成不同的区域，或者根据草场情况分成冬夏草场，进行“划区轮牧”；但在一些人多地少的地区，每户承包的草场面积很小，一年四季都在一小片草场上放牧，难免造成过牧导致草场退化。所以，不同地区情况不同，草原承包跟草场退化本身没有直接的关系，关键是利用的方式。而且我们的研究也发现，草场承包对保护牧民的利益是非常必要和重要的。当务之急是完善相关的管理制度，通过确权登记保障三权分置，在此基础上，通过有条件地放活经营权，保障提升承包者、经营者的权益。

董世魁：现在正在推进的草原确权和草原经营权有序流转等工作，思路是很好的，让有能力的大户发展适度规模经营，获得更多经营收益的同时，也能让农牧民通过租金、分红等方式增加收入。但也要看到，这其中还有一些生态保护方面的风险。比如外来经营者由于租期不长，只看重经济利益，不关心生态问题，不合理经营草场，导致草原退化。因此，在优化草原承包制度方面，仍然需要进一步细致考量。

主持人：林草产业提质、兴业根本还是为了利民。草原生态保护修复与利用，怎样充分发挥农牧民的主体作用？

林克剑：我国草原90%以上草场的承包经营者为牧民，发挥好农牧民的积极性，对推进我国草原生态修复治理至关重要。一是通过三权分置巩固农牧民的承包经营权或受益权，让农牧民主体知道自己的长期收益有保障，促使现有经营者能够从更稳定、更长远的尺度上经营、保护和建设自己的草场。二是做好《中华人民共和国草原法》的宣教工作，加强草原管理，对于违法破坏和过度利用草原的主体，按照草原法进行相应处罚；对于积极参与草原保护的农牧民，应该给予奖励。三是鼓励农牧民参与草原生态保护修复，积极探索“以工代赈，以奖代补”机制，以生态为民、生态利民、生态惠民的理念，让更多老百姓在草原生态修复中获益。

闫宏君：从我们的实践经验看，一方面，可以积极向农牧民普及草原生态保护的重要性、相关法律法规以及科学的草原管理知识。另一方面，要建立合理的草原生态补偿机制，对积极参与草原保护修复的农牧民给予经济补偿。此外，在草原生态保护修复规划制定、项目实施和监督管理等各个环节，充分听取农牧民的意见和建议。

比如在解决草原过牧问题过程中，我们也遇到了农牧民不理解、不配合的情况。在这种时候，除了通过成功的科学养殖案例使农牧民更直观地认识到科学养殖带来的经济效益和生态效益之外，我们还选择了一些具有代表性的家庭牧场，展示合理放牧、草原生态恢复的实际效果。当然，更重要的是给予补贴政策，弥补他们因限制放牧而减少的收入，让农牧民感受到政策的支持和关怀，比如草原生态保护补助奖励资金（草原禁牧补助和草畜平衡奖励资金）等。我们发展草产业既是为了改善生态，也是为了带动经济、促进农牧民增收。只要站稳这一点，总会有适宜的办法调动起农牧民的积极性。

主持人：从“整体恶化”到“整体改善”，我国草原保护修复走过了一段艰辛却卓有成效的历程。目前依然超半数的草原退化面积也提醒我们，草原保护修复工作仍然在路上。尽管形势依然严峻、问题复杂多样，但也要看到，新时代我国草原可持续发展面临难得的历史机遇。今天，嘉宾们不仅带来了专业视角和实践经验，也为各地探索草原可持续发展路径提供了可借鉴的思路与启示。感谢三位嘉宾做客《对话》栏目，分享精彩观点！