嘉宾：

徐志宇 国家油菜产业技术体系岗位科学家、农业农村部农业生态与资源保护总站生态农业处处长

姚宗路 国家玉米产业技术体系岗位科学家、中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所副所长

沈大军 中国人民大学生态环境学院教授

张敏纯 长沙理工大学研究生院院长兼法学院院长

主持人：

农民日报·中国农网记者　刘趁

允许有条件地“烧”不是政策的最终目的，立足长远，通过“疏”的路径，持续推动秸秆综合利用，才能更有效地变“不让烧”为“不必烧”“不想烧”，最大程度地发挥秸秆资源价值。

我国每年农作物秸秆产量8.6亿吨左右，此前，全国多地为了改善大气环境质量，实行“全域禁烧”政策，带来执法成本高昂、农民存在抵触情绪等多重压力。2025年中央一号文件首次提出“支持秸秆综合利用，精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求”，旨在杜绝“一刀切”，标志着我国秸秆治理政策向科学分类施策转型。此次政策调整具有怎样的意义？是否意味着可以随便烧秸秆？如何确保精准划定禁烧范围的长期可持续性？本期对话邀请徐志宇、姚宗路、沈大军、张敏纯四位专家展开交流讨论。

政策调整本质是从“硬堵”转向“巧疏”

主持人：回顾过去，“全域禁烧”是各地普遍推行的秸秆政策，如今秸秆焚烧由“禁”改“限”，政策调整的初衷何在？

姚宗路：事实上，包括《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等在内的国家相关法律法规从未明文规定过“全域禁烧”。然而，实际工作中很多省份因大气污染防治考核等压力不得不采取“一刀切”的做法，对辖区全域范围内秸秆焚烧“一禁了之”。2023年11月，国务院印发《空气质量持续改善行动计划》，明确提出各地要结合实际对秸秆禁烧范围等作出具体规定，进行精准划分。今年中央一号文件也首次提出“精准划定禁烧范围，依法依规落实禁烧管控要求”。这是对秸秆禁烧政策的完善，本质是推动秸秆禁烧工作从“单纯环境管控”转向“多目标协同治理”，有效促进秸秆资源化利用。

姚宗路。

沈大军：政策调整主要基于三方面原因：一是秸秆综合利用仍存在难度，虽然秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化、原料化等利用方式逐步推广，但受数量大、成本高、运输难、设备能力不足等限制，短期内难以完全消化所有秸秆；二是考量农业生产的实际需求，如秸秆自然降解慢或茬口紧的地区，不适宜秸秆全量还田；三是平衡农民权益，过去“一刀切”禁烧增加了农民秸秆离田成本，部分地区甚至因政策执行僵化对农业生产主体严防死守。辩证地看，过去的“禁”是刚性管控，忽视区域差异和农民需求；现在的“限”则可以通过动态划定禁烧区、设定焚烧窗口期等方式，兼顾生态保护和农业生产，这种分类管理既降低了环境风险，也减轻了农民负担。

沈大军。

徐志宇：放眼国际，从欧、美、日等发达国家和地区的秸秆焚烧管理政策制度来看，各国都在走逐步减少、淘汰露天焚烧的路径。今年中央一号文件的新提法，既为当下计，又为长远谋，基于我国农业生产实际，积极回应基层呼声，在不影响大气环境质量的前提下，旨在通过精准管控，给一些地区确实无法处理、影响下茬耕作或病虫害严重田块的秸秆提供一条出路。我们应该看到，允许有条件地“烧”不是政策的最终目的，立足长远，通过“疏”的路径，持续推动秸秆综合利用，才能更有效地变“不让烧”为“不必烧”“不想烧”，最大程度地发挥秸秆资源价值。

徐志宇。

主持人：文件印发后，社会上一些言论认为，秸秆焚烧“全面放开”了。您如何看待这种言论？

姚宗路：实际上，中央一号文件释放的信号，并非全面放开秸秆禁烧，而是由“禁”改“限”，推动“以用促禁”的良性循环。秸秆具有双重属性，既是农业废弃物，也是重要的农业资源。文件首先提出“支持秸秆综合利用”，这是鼓励通过肥料化、饲料化、能源化、基料化和原料化等利用方式，将秸秆转化为有机肥料、粗饲料、清洁能源等产品，实现变废为宝。在此基础上，再科学精准划定秸秆禁烧范围，明确禁烧和限烧区域，将综合利用与焚烧管控相结合，形成闭环管理，有利于科学平衡环境保护、农业生产与农民生计。

沈大军：这种说法是对政策调整的一种误解。中央一号文件提出“精准划定禁烧范围”，本质是“有条件限制”而非“全面放开”。政策调整是从“硬堵”转向“巧疏”，既要保护环境，也要为农民解忧，而不是简单地“全面放开”。政策调整后，焚烧秸秆依然受到严格约束，只是将过去“全域禁烧”的刚性管控转为更灵活的分类管理。例如湖南省明确规定，在禁烧区外的病虫害秸秆可在安全措施下焚烧，倘若擅自在禁烧区内焚烧秸秆，也将受到500~2000元罚款；广西壮族自治区南宁市也明确指出，城市建成区全天禁烧秸秆，在污染天气或者是重大活动期间，更要全面禁止焚烧。政策目标始终是减少焚烧污染、推动秸秆资源化利用，调整的只是执行方式，实际上，管控措施反而更严格。各地要把握“限烧”与“乱烧”的区别，强化监管，防止个别地区借“限烧”之名放任自流。

产业化利用是解决秸秆问题的长久之计

主持人：当前，全国已形成秸秆多元利用格局。在“疏”的方面，应如何加强秸秆综合利用，尤其是如何更好地培育壮大相关产业？

徐志宇：秸秆禁烧和综合利用工作是相辅相成、互相促进的，20世纪90年代开始的秸秆禁烧工作堵住了露天焚烧“缺口”，大大推动了秸秆综合利用工作步伐。近年来，各级农业农村部门大力推进秸秆综合利用工作，形成了“农用为主、多元利用”的格局，疏通了秸秆“出口”，也极大缓解了秸秆露天焚烧的压力。通过“疏堵结合”，改善大气环境质量，提升了土壤质量，补充了动物粗饲料来源，催生了秸秆产业，秸秆的资源属性得到充分发掘。

总的来说，秸秆的出路还是在于综合利用。近年来，各地深入实施秸秆综合利用行动，特别是秸秆离田产业呈现出良好的发展势头。各地大力支持秸秆收、储、运、销、用经营主体，建设秸秆收储中心和标准化收储站点，秸秆离田效能和收储能力显著提高。通过发展秸秆养畜产业，支持秸秆黄贮、颗粒、膨化等技术产业化，吉林、安徽等省份的“秸秆变肉”工程有声有色，产品效益高、销路好；发展以秸秆为原料的成型燃料、打捆直燃、沼气工程等生物质能，农村清洁能源比例显著提高；推动以秸秆为原料的食用菌基质、栽培基质、人造板材、复合材料等，秸秆基料化、原料化利用如火如荼。

目前，全国秸秆利用经营主体超4万家，年利用量万吨以上的超1800家，秸秆离田利用量近3亿吨，离田利用水平和能力稳步提升。从各地经验来看，市场化开发、产业化利用是解决秸秆离田问题的最有效，也是最长效的措施，下一步要把培育秸秆利用市场主体、完善收储运体系、拓展高质高效利用途径作为抓好秸秆综合利用工作的突破口。

姚宗路：当前，全国秸秆综合利用率稳定在88%以上，秸秆还田更科学，秸秆离田更高效。下一步，要继续加大工作力度，优化秸秆利用结构，培育壮大秸秆利用产业，持续提升秸秆综合利用效能。一是推进秸秆科学还田沃土。分区域、分作物、分类型示范推广秸秆还田技术模式，形成农机农艺配套的综合解决方案，打造一批典型样板，带动提升全国秸秆还田水平。二是促进秸秆饲料转化增值。在适宜地区支持秸秆黄贮、青贮、颗粒、微贮等饲料化利用，培育规模化、标准化秸秆饲料生产加工企业，壮大秸秆养畜产业，减少饲料粮消耗。三是加快秸秆产业化高值化利用。组织优势力量开展联合攻关，创新开展秸秆基化工原料、液体燃料、功能肥料、新型材料等高值利用技术与装备研发，开展成套装备集成创新与推广应用。

主持人：过去“禁烧令”之下，秸秆还田成为理想替代方案。然而实际操作中，不同地区的土壤条件、气候环境差异巨大，操作不到位会影响还田效果。针对新形势，秸秆还田如何更好地平衡农业生产需求与环境保护要求？

徐志宇：秸秆还田是土壤有机质补充的最重要路径，是多数国家，也是我国秸秆利用的最主要途径。但目前，在部分区域和作物上，一些农民特别是经营规模较小的农户，由于秸秆还田技术措施不到位，造成了还田效果不理想，有的甚至影响下茬作物生产。推进秸秆科学还田，要在粮食主产区大力推广翻埋、覆盖、旋耕、腐熟等秸秆科学还田方式，提高还田标准化、规范化水平，形成适应机械化生产、助力后茬作物稳产优质的秸秆科学还田技术方案；要分区域、分作物制定秸秆科学还田操作规程，组织专家和农技人员深入一线开展指导服务，提高秸秆科学还田的覆盖率和到位率；还要建立一批秸秆科学还田展示基地和典型样板，总结一批典型模式，做给农民看、带着农民干，让社会各界看到实际效果，提升农民还田意愿。此外，要利用好全国秸秆还田监测网络，在粮食主产区开展长期定位监测，全面科学分析研判秸秆还田对生态效应的影响。

张敏纯：以湖南的水稻种植地区为例，在早晚稻双抢等重要农时节点，秸秆还田茬口紧、难度大，为更好地平衡农业生产需求与环境保护要求，难以还田的地区，应当坚持“以禁为主、以用促禁”的思路，并根据农业生产实际，视情况分时段、分区域，有序放开窗口期，实施集中焚烧，进行网格化管理。政府部门应通过多渠道、多形式开展宣传活动，全面普及秸秆露天焚烧对空气质量、生态环境和人体健康的危害。同步组织现场教学，演示秸秆还田、饲料化、能源化等环保利用技术，引导农民掌握科学处理秸秆的方法，促进资源循环利用，共同守护绿水青山，建设生态宜居美丽乡村。

张敏纯。

多地探路计划焚烧，精准治理仍存挑战

主持人：如何“精准划定禁烧范围”？范围划定遵循什么标准？当前，一些省份已开始探索，请分享成功经验与成效，同时谈谈存在的难点，并给出意见建议。

沈大军：“精准划定禁烧范围”的核心是根据不同地区的自然条件、环境承载力和农业生产需求，科学划定“能烧”与“不能烧”的区域和时段。例如，在扩散条件好的平原农田，允许在特定气象窗口期焚烧；而在生态保护区、机场周边、高速公路沿线等敏感区域，则全年严格禁烧。划分依据需要综合考虑大气扩散能力、污染物本底浓度等环境指标，秸秆处理难度、病虫害风险等农业需求指标，以及地形、水源地、生物多样性保护区等地理与生态指标。

近年来，湖南、四川、吉林、云南、广西等地已探索“限时分区”焚烧政策。吉林省坚持秸秆全域禁烧政策不变，实施“小切口”改革，对秸秆离田后的残茬开展“空间分开、时间间隔”的计划烧除。云南省楚雄彝族自治州规定限烧区域乡镇可根据实际情况自行制定秸秆烧除方案，在确保安全的前提下进行小范围、分时段烧除，禁止大范围集中烧除。不过，当前部分地区监测能力不足，难以实时评估环境容量，且农民参与度较低。建议推广低成本监测设备，建立“村级焚烧协商小组”，将科学指标转化为农民易懂的焚烧规则，同时加大对秸秆离田、还田技术支持，减少对秸秆焚烧的依赖。

张敏纯：3月1日，《湖南省秸秆综合利用若干规定》正式实施，要求科学合理划定禁烧区。作为本规定的第三方服务单位，我参与了规定的起草工作，其中，在划定禁烧范围时，主要考虑通过科学分析、因地制宜的方式，明确禁止焚烧秸秆的区域边界和管理规则。禁烧区域的划定需要综合考量气候、天气、地形、植被覆盖率等众多因素，不同地区的地理条件、环境承载能力、污染程度、社会需求等条件不同，如在农田区与居民区、城市与农村的焚烧秸秆的影响截然不同。例如怀化市沅陵县发布的相关规定，限烧区内，19时至次日7时为禁烧时段；除此之外，当遇到风速小、静稳、逆温等不利于大气污染扩散的天气，下雨天或秸秆潮湿不能充分燃烧的天气，以细颗粒物（PM2.5）为首要污染物的中度及以上污染连续达3小时，当地已启动轻度及以上大气污染应对管控措施，或发布三级及以上等级森林火险预警等情形时，同样禁止焚烧秸秆。

由于湖南省各地的地理条件、气候环境差异显著，省级法规仅作原则性规定，并将禁烧区具体划定及动态优化的权限下放至地方。但在执行层面，划定标准仍旧模糊和不确定，导致各地细化口径不尽一致。此外，部分乡镇工作人员反映，即使划定禁烧区域后，政策落实仍然有较高的难度。秸秆禁烧涉及广大农户切身利益，且农户在种植情况、经济条件和环保意识等方面存在差异，部分农户因此对禁烧区划定提出异议，影响了政策的顺利落实。针对上述难点，建议县级人民政府在禁烧区划定前，召开村民听证会或田间议事会，邀请农户代表和农业合作社参与讨论，增强政策认同。同时，可在禁烧区内推广低成本秸秆还田等综合利用技术、配套建设村级秸秆收储点，降低农户处理成本。

主持人：针对“依法依规落实禁烧管控要求”，如何避免秸秆禁烧管控中仍可能出现的“一刀切”问题？如何建立更加科学、灵活的监管机制？

沈大军：避免“一刀切”需从政策设计和执行两端发力。政策层面，应建立动态调整机制，在监管中推行分级管理，对扩散条件好、秸秆利用难的区域，允许在严格监管下焚烧；对环境敏感区则坚持禁烧，跟踪焚烧情况。实践层面，既要守住环境底线，也要为农民解决实际困难，尊重农民实际需求，政府应提前发布“焚烧窗口期”，组织农民按计划集中焚烧，既减少污染又避免影响农时。此外，应建立容错机制，对因不可抗力如突发病虫害等需紧急焚烧的情况，允许“事后报备”而非简单处罚。同时，考虑到因大气流动可能导致大气污染跨省传输，各省份在划定焚烧窗口期时应加强区域协同。未来，应通过第三方评估、焚烧数据定期公开等方式压实责任，让政策既不“打折”，也不“加码”，通过“科学划区+技术监管+柔性执行”，实现生态保护与农业生产的平衡。

张敏纯：避免“一刀切”问题，应分区分类管理，动态划定禁烧范围，并视农时和气象条件灵活调整焚烧时段；同时建立“例外情形清单”，如湖南允许对经检疫确需焚烧的病虫害秸秆实施有序焚烧。进一步强化秸秆综合利用，如秸秆还田、生物质能源转化、秸秆饲料化等，并同步提供农机购置与应用等补贴。

为建立更加科学、灵活的监管机制，建议科学运用技术手段，利用卫星遥感、无人机巡查、地面监测站实时监控焚烧热点，通过污染物扩散模型，预测焚烧影响，提前干预高风险区域。建立分级分责的协同治理模式，纵向上省级部门制定技术标准或原则，县级政府负责具体执行，乡镇组织焚烧实施与备案；横向上农业农村部门与生态环境部门协作，平衡农业需求与环境保护目标。鼓励村民互相监督，同时通过案例宣传提升农户环保意识，并对初犯或小规模焚烧行为以教育劝导为主，重点打击恶意违规者，避免激化矛盾。

主持人：未来，秸秆综合利用与禁烧工作还有哪些工作要做？多部门如何通力合作，既守护好粮食生产与安全，又保护好大气环境？

徐志宇：秸秆综合利用工作既需要通过制度创新和技术创新拓宽“疏”的途径，增加秸秆利用“出口”，以用促禁；也要继续通过加强秸秆禁烧监管严格“堵”的管控，将禁烧压力转化为利用动力，以禁促用。秸秆利用与禁烧二者之间相互促进，缺一不可。

政策支持方面，要增强秸秆综合利用政策的连续性、稳定性和递增性，推动各地加大地方财政资金投入力度。抓好现有税收优惠、用电、农机购置补贴等秸秆综合利用优惠政策落实，着力解决收储用地问题，创设完善以绿色生态为导向的秸秆综合利用补偿政策。充分发挥财政资金杠杆作用，撬动社会资本参与秸秆综合利用产业。

技术创新方面，要围绕秸秆还离田作业、收储、利用等关键环节，突破核心技术和重要设施装备瓶颈制约，构建秸秆科学还田农机农艺一体化的综合解决方案，破解秸秆低温快速腐熟、山地丘陵秸秆利用、秸秆饲料高效转化、秸秆聚乳酸高效制取等重大科技问题。

姚宗路：秸秆综合利用是一项复杂的系统性工作，事关农业生产和农村生态环境。下一步，除加强技术研发、宣传培训等外，建议做好以下工作：建立部门间工作协同推进机制，加强信息和数据共享，定期开展工作会商，及时研究解决工作中出现的问题，强化秸秆科学禁烧监管，推进秸秆综合利用；共同研究推进秸秆综合利用与禁烧的政策措施，科学制定“十五五”秸秆综合利用实施方案，深入实施秸秆综合利用行动，因地制宜推进秸秆科学还田和离田高效利用，研究制定出台秸秆科学焚烧管控文件，推动各地结合实际精准划分秸秆禁烧范围。

沈大军：未来秸秆综合利用与禁烧工作需要政策、技术、协作机制的多维突破，既要让秸秆“有去处”，也要让农民“有赚头”，更让环境“有保障”。下一步，建议聚焦开展“区域试点-全国推广”的阶梯式探索，在东北、黄淮海、长江中下游等秸秆量大、类型差异明显的区域，设立省级综合试验区，探索适合本地的利用模式与管理机制；其次是建立“政府-企业-农户”利益联结机制，实现“秸”尽所用，蓝天与丰收共赢。

主持人：从“全域禁烧”到“精准治理”，秸秆治理的政策变化折射出我国农业生态绿色转型的复杂性与创新性。未来，只有不断通过政策创新、技术创新、产业链整合等途径激活秸秆资源价值，才能将秸秆从“治理负担”真正转化为乡村振兴的绿色动能。感谢四位嘉宾做客《对话》栏目，带来精彩观点