6月13日，中国农业风险管理研究会第二次会员大会暨2020年学术年会在北京召开。图为中国农业科学院信息所研究员张峭发言。

张峭：

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，政治、经济和社会都在发生着深刻变化。面对国内外环境条件的深刻变化和剧烈冲击，特别是在我国农业现代化发展和乡村振兴的新时点，在新冠疫情肆虐全球并对农业发展产生深刻影响的档口，讨论中国农业风险的管理问题，研讨如何防范和化解农业农村领域的重大风险，保障粮食和重要农产品有效供给，充分发挥农业农村的稳压器、压舱石和战略后院作用，具有极为重要的战略意义和实际价值。

今年两会期间，习近平总书记在参加政协经济界委员联组会强调：“新形势下，要着力解决农业发展中存在的深层次矛盾和问题，重点从农产品结构、抗风险能力、农业现代化水平上发力。”

这里，我谈谈我国农业风险管理制度体系建设的现状和问题，改革、创新和完善我国农业风险管理制度和体系。

一、 我国农业风险管理体系现状

（一） 农业面临严峻风险挑战

1．农业自然风险趋于加剧。一是极端天气气候事件趋多趋强，气象风险水平呈上升趋势，严重旱涝灾害频发。近十年来，我国每年因自然灾害造成的经济损失都在千亿元以上。如，2019年7月下旬以来，湖北、湖南、江西、安徽等地发生近40年来最为严重的伏秋连旱，造成地区经济作物和粮食作物明显减产；二是动植物疫病大面积、远距离跨界传播风险明显增加。随着养殖规模扩大和畜禽产品贸易流通加快、气候环境改变等，病原微生物进化变异加快，诸如非洲猪瘟疫情、高致病性禽流感、口蹄疫等疫病灾害的发生，对我国畜禽养殖业稳产保供造成严重冲击。2018年8月以来爆发的非洲猪瘟疫对我国生猪养殖及其上下游产业造成了毁灭性打击，尽管当前非洲猪瘟疫情发生强度明显降低，但根据国际经验，生猪产能彻底恢复至少需要2-7年时间，并且病毒已形成较大污染面很难彻底消除，未来疫情发生和传播风险依然存在。三是常见的多发病虫害与新入侵病虫害物种威胁并存。受气候条件、生态环境等因素变化的影响，农业病虫害风险存在物种类型增多、分布区域扩大、生长季节延长等新特征。2019年春，原发于美洲热带和亚热带地区草地贪夜蛾首次入侵我国，当年虫害发生面积就达1500多万亩，实际危害面积246万亩。由于草地贪夜蛾在西南和华南适宜生存，这一新入侵物种未来可能成为一个北迁南回、周年循环的重大迁飞性害虫“定居”我国。

2. 农业市场风险日益凸显。一是市场化改革向纵深推进，市场风险来源日益增多。当前，我国农业农村市场化水平持续提升，农产品流通体制不断健全，要素市场化改革逐步推进，市场配置资源的决定性作用日益凸显。与之相伴的是价格波动风险、成本波动风险、信用风险等市场风险因素也越来越多地影响到农业生产经营者和农业农村发展。二是流通保障相对较弱，农产品供需存在区域性、阶段性失衡的风险。我国农业大生产大流通的格局，保证了农产品供需的总体平稳，但相对于生产保障，流通保障特别是仓储、物流、加工等能力还比较薄弱，阶段性农产品滞销现象时有发生，突发情况下区域应急保障能力有限。例如，非洲猪瘟防控和新冠肺炎疫情防控期间，运输流通受阻，养殖企业饲料供应短缺，部分地区鲜活农产品供给受限，产区销区间价格呈相反趋向变动，暴露出农产品供给流通保障的短板与不足。三是市场开放程度提高，国际市场贸易风险进一步加深。当前，全球农产品贸易格局不确定性增强，民粹主义和反全球化思想抬头，贸易冲突加剧。中美经贸摩擦对我国大豆、棉花、水产品等农产品市场的冲击及其联动效应需妥善应对；随着新冠疫情在全球范围持续升级，多国出台了粮食禁止出口政策，虽未对中国粮食市场和粮食安全造成实质影响，但粮食国际贸易风险应倍加警惕。

3. 农业政策风险时有发生。新时期农业农村正处于结构调整、转型升级和治理体系重构关键时期，各项政策制度也会不断调整完善。但农业农村优先发展首先需要稳投资，稳投资就要稳预期。不当的政策和执行的偏误，不仅不能促进“三农”发展，还可能形成发展的阻碍，甚至成为扰动民心和危害稳定的因素。一是政出多门、朝令夕改，直接危害普通农业生产经营者利益。例如，以面源污染治理、生态环境保护为重点的环保政策，砍掉了大量曾经在政府鼓励发展畜禽养殖号召下建起的中小畜禽养殖场，也砍断了这些家庭的生计来源。二是“运动式”“一刀切”工作方法，加重了政策风险不利影响。例如，2018年9月以来，为了坚决遏制农地非农化，12个部门在全国范围内联合开展“大棚房”问题专项清理整治行动。在整治取得成效的同时，许多地方脱离实际“一刀切”的工作方法，让休闲农业发展几近停滞，甚至连农业生产看护房也被“一拆了之”，引发了诸多争议和怨言。

4. 农业新型风险不断涌现。一方面，新技术、新产业、新业态的发展，农业农村领域出现了过往未曾出现的新风险。例如，现代农业科技手段的进步在拓宽农业生产可能性边界、提高农业产出效率的同时，也诱发了技术失败、技术与环境不适应等新增风险；转基因技术的快速发展，引发了人们对转基因食品安全性风险的高度关注。另一方面，新兴风险也可以是原有风险在新的环境条件下表现出新特征、新机制或新后果。例如，突如其来的新冠肺炎疫情，对农产品生产、流通、消费、就业等均造成了严重冲击，本属于人身健康范畴的风险，引发了诸如市场风险、社会风险等次生风险，给农业稳产保供和农民增收造成压力，也给2020年实现全面建成小康社会目标和打赢脱贫攻坚收官之战带来了更大的挑战。

（二）农业风险管理体系现状

几十年来，党中央国务院高度重视农业生产，为提高农业风险抵御能力、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，在农业风险管理方面实施了诸多举措，初步建立了政府市场分工合作、覆盖生产风险、市场风险和信贷风险的六大农业风险管理体系。一是构建了以农业工程、农田水利设施建设和植物保护、病虫害防治和动物疫病防控为代表的防灾减灾技术工程体系；二是建立了以民政救助为主的灾害救助体系，该体系是在农业保险制度建立之前，在重大自然灾害事故发生之后，弥补农业生产者灾害损失的主要手段；三是建立了针对主要粮食作物和大宗农产品政府直接补贴和收储的国家农产品补贴和储备制度体系，该体系以最低收购价、临时收储、目标价格补贴和生产者补贴政策为主，主要目的是降低市场风险对农业生产和农民收入的冲击；四是建立了覆盖全国农林牧渔业270多种产品，政府补贴市场化运作的农业保险体系，该体系以分散和转移农业生产风险为主，目前正在向保产量和保收入过渡，已成为我国管理农业生产风险和促进农业发展的最主要工具；五是建立了防范市场风险冲击的大宗农产品期货期权风险转移分散体系，目前我国已有23个农产品期货品种；六是为解决贷款难贷款贵问题搭建起了服务农业生产者和农业企业融资需求、防范农业信贷风险的全国农业信贷担保（农担）体系。

这些体系建立只是适应了当时社会经济发展条件，随着社会经济形势的变化和我国农业农村进入高质量发展的新时期，客观上需要通过全面深入研究，进一步改革、创新和完善农业风险管理体系，满足农业农村发展新形势和新要求。

二、 现行农业风险管理制度存在问题

总体而言我国农业风险管理体系仍处于起步阶段,不能完全适应农业发展新形势以及农业内外部环境的变化，存在四个方面的主要缺陷。

（一）管理理念落后

针对全球气候变化加剧，农业产业链条不断延伸、分工更细、同其他产业融合程度更高以及农业新产业新业态大量涌现的新情况和新特点，十多年前OECD和世界银行就专门组建了农业风险研究专家组，提出了农业风险综合管理和农业产业链风险一体化管理的新理念，倡议其成员在管理农业风险时要考虑不同对象、不同环节、不同工具之间的交互性，目前越来越多的国家尤其是发达国家都在积极倡导和践行这一理念。但目前我国的风险管理理念仍以“点”式管理为主，不同政策工具都针对某一个特定的风险类型，忽略了不同类型风险以及产业链不同环节风险之间的交互性和相互影响。但是在不同产业深度融合的形势下，农业产业链条上任何一个环节的风险事故，都可能向其他环节其它领域快速传导蔓延，形成影响整个产业整个区域的系统性风险。因此，亟需加强风险管理策略和工具的协调、组合和集成，从现在的“点”式管理向“链”式管理和综合风险管理的转变。

（二）顶层设计缺乏

农业风险管理是一个涉及多重风险来源、多元风险管理主体、多种风险管理工具和多环节风险管理链条的复杂过程，需要根据农业风险的特性，明确农业风险管理目标，确定正确的农业风险管理策略，选择合适的农业风险管理工具和工具组合，协调处理好农业风险管理各主体间关系。这就要求农业风险管理必须具有统筹协调可持续的发展理念，站在保障国家粮食安全和推进乡村全面振兴的战略高度来系统谋划、做好顶层设计与规划。但当前我国农业农村领域风险管理的职能分散在农业农村、发改、民政、应急管理、银保监会、证监会等多个部委之中，而且风险管理职能在同一部委内也分散在不同司局，彼此之间又缺乏协调，致使我国农业风险管理的不同政策和工具各自为政，独立发展。这种以分散管理为特点的风险管理体制并未考虑到现代农业风险的多因性、系统性和复杂性，与现代社会对农业风险管理的基本要求严重不适。

（三）市场化工具不足

农业是国民经济的基础，是百业之基。鉴于农业的极端重要性，政府作为农业风险管理的宏观管理主体，一方面有必要在农业风险管理尤其是农业重大灾害和巨灾风险管理之中积极作为，发挥“搭台子、营环境、补短板、强弱项”的作用，弥补市场失灵问题；另一方面也要充分利用市场的效率优势，注重发挥保险、期货、担保等市场化风险管理工具在转移和分散风险方面的积极作用。从发达国家的经验来看，市场化风险管理工具均在其农业风险管理中发挥了重要的作用。但中国现有农业风险管理工具基本是由政府提供或主导的，农业风险管理的市场化机制不完善，已有的市场化风险管理工具，如农产品期货期权，上市品种有限且有些品种又因政府政策干预措施无法充分发挥市场作用，抑制了风险管理的总体成效。

（四）科研支撑能力有限

上世纪80年代之后，风险管理逐渐成为发达国家农业政策研究中重要的研究领域，越来越多的学者和学术团队开展此领域的研究工作。美国早在上世纪90年代就组建了专门开展农业风险管理的学术研究团体（SCC-76），每年定期召开会议，就本领域的重要问题开展研讨。美国农业和应用经济学会AAEA也专门组建了研究农业风险管理和农业保险的研究小组，欧洲、日本等国的学者也不断加大农业保险和农业风险领域研究力度。目前农业风险管理已成为美欧日等发达国家农业科研体系中的“显学”，同气候变化、资源环境等研究并重，其中，农业保险已成为美国和加拿大农业支持政策（农业安全网）的核心和基石。但在我国，农业风险管理研究尚处于初期阶段，在我国农业科技体系布局中属于一个边缘领域，开设农业保险和农业风险管理课程的高校并不多，高校科研机构中专门从事农业风险管理研究的团队也相对较少。农业风险管理科研能力不足也是制约我国农业风险管理领域管理理念、制度设计、治理能力和治理体系建设的一个重大缺陷。

三、改革创新完善我国农业风险管理制度和体系

在新时期如何发展构建我国农业风险管理体系？是构建一套新的体系还是在现有政策体系基础上进行整合呢？我们认为最现实的办法是对现有农业风险管理制度进行改革、创新和完善。

（一）促进管理理念和管理思路变革

当前世界正处于一个百年未有的大变局之中，在全球蔓延的新冠肺炎对各国带来了百年未有的大冲击，农业面临的内外部环境错综复杂，势必给农业带来更大更加复杂多样的风险冲击。在这种情况下，要更加强化底线思维和风险意识，树立“防风险就是保稳定促发展”的新理念，提高各界尤其是政府部门对农业风险管理重要性的认识，引导各界将农业风险管理和乡村振兴战略等其它农业政策结合起来进行系统谋划和思考。农业风险管理研究会在这方面大有可为，要在宣传农业风险管理理念、培养各界风险管理意识、提高农业风险管理战略地位等方面做出自己的贡献。

（二）创新工作机制和工作方式

每个国家都有自己独特的国情，我们不可能照搬美国和加拿大的做法，以农业农村部为主建立一套农业风险管理体系和制度。但这并不妨碍农业农村部在工作机制上的创新，一方面可借鉴国际先进经验和风险管理的先进理念开展农业风险综合管理的战略研究和顶层设计，另一方面推动建立相关部委共同参加的农业风险综合管理部际沟通协调机制，统筹协调各级政府、相关部门和部门内部机构间在农业风险管理和防控中的权责和分工，发挥政策合力。工作方式上的创新主要是按照风险监测识别、风险评估预警、风险控制缓释、风险分散转移和风险管理效果评价的风险管理流程来研究设计我国农业风险管理体系、措施、政策和工具，秉持理念先行、软件带动硬件的思路，先行解决不同部门不同主体的思想认识问题，统一思想，谋定而后动。农业风险管理研究会在这方面也有广阔空间，要研究农业风险管理的顶层设计问题，在支持国家农业风险管理机制体制创新方面发挥积极的支撑保障作用。

（三）不断完善三大体系

1. 完善农业风险管理的政策法规体系。从产业链风险综合管理的视角来梳理和完善产业链各环节不同类型的风险管理政策手段和措施，将不同部门制定的不协调不匹配政策融汇贯通，如国家农业直接补贴政策、农产品价格支持政策和农业保险政策间协同。

2. 完善农业风险管理的市场体系。要大胆探索、勇于创新，充分释放信贷担保、农业保险、农产品期货期权、“保险+”等市场风险管理工具的活力，提高其在我国农业风险管理体系中的地位和作用，加大农业生产经营主体尤其是新型经营主体的风险教育培训力度，提高市场主体利用市场化风险管理工具分散和转移风险的能力，呼吁政府要考虑到农业风险管理的政策性属性，给予特殊的监管政策。

3. 完善农业风险管理的科技支撑体系。建议完善农业领域科技布局，在农业农村重大风险识别、评估、预警和管理方面设置重大专项，组织全国科技力量就其中的重大关键问题开展深层次研究，加快科研攻关和产业化应用，培养打造一批政、产、学、研、用协同合作的科技创新联盟，提高我国农业风险管理体系的科技支撑保障能力。