6月13日，中国农业风险管理研究会第二次会员大会暨2020年学术年会在北京召开。图为 四川省社科院原副院长郭晓鸣发言。

郭晓鸣：

新冠肺炎疫情对我国农产品供给安全尤其是粮食安全的冲击成为当前高度关注的热点问题，特别是近期世界粮农组织发出警告，指出新冠病毒大范围传播有可能会对粮食供应﹑全球贸易和粮食安全造成极大风险，更是使这一问题的严峻性进一步凸显。我国是人口大国、粮食消费大国，粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”，是实现国家发展的“定海神针”，事关重大，不容轻视。我们认为，基于全国粮食产量已经连续五年稳定在1.3亿斤以上，人均粮食占有量达到472公斤，远超国际人均400公斤的安全标准线，库存消费比同样远高于联合国粮农组织提出的17%-18%水平的安全水平，中国的粮食安全是完全有保障的，只要不触动大规模恐慌性社会抢购的底线，就不会导致粮食大范围供求失衡，进而诱发影响严重的粮食安全危机。然而，虽然过度放大疫情对中国粮食安全的冲击矛盾并无必要，但对我国粮食安全形势必须谨慎乐观，一方面新冠疫情对我国粮食产业发展的冲击必然有一个滞后的发酵期，后续性影响将逐步显现。另一方面中国粮食安全面临的诸多长期性挑战依然存在，近期疫情影响和长期深层矛盾相互叠加，将可能对我国粮食安全的战略目标构成不能低估的较大压力。就当前现实看，最需要关注的紧迫问题是多种因素交织必然推动粮价不同程度上涨，必将给城乡低收入群体的基本食品消费构成持续性压力，成为可能引发局部性粮食安全矛盾的重要隐患。对此必须高度警惕，当务之急是应以精准、及时、有足够保障性地向低收入重点群体发放食品消费券或食物的方式，主动应对，防患未然，防止局部矛盾酿成更大的破坏性影响。

一、我国粮食安全面临的严峻挑战

我国当前粮食安全的良好局面是在多重严峻约束之下付出巨大投入和艰苦努力实现的，而且总体上粮食产需平衡仍然具有一定的不稳定性和脆弱性，自然因素、公共安全、国际市场的不确定性潜藏着许多难以逆料的较大风险，因而对我国粮食安全的任何盲目乐观都是极其危险的，任何麻木懈怠都是不可容忍的。必须始终保持清醒头脑，时刻保持应有的忧患意识和危机意识，不仅应及时应对重大疫情冲击带来的复杂后续影响，更要高度重视有效化解影响我国粮食安全的中长期矛盾。从发展的视角综合分析，我国粮食安全主要面临六个方面的挑战性矛盾：

（一）粮食播种面积保障困难

在现有的基础设施和技术条件下，中国粮食供给能力的稳定必须以基本的粮食播种面积作为支撑。但就现实看，主要受三方面因素影响，我国保持现有粮食播种面积面临不容回避的现实困难。其一是耕地“非农化”难以逆转。在我国可开垦耕地后备资源十分有限的条件下，城镇化和工业化快速推进带来耕地面积大规模减少的趋势仍在发展，即便在实施土地增减挂钩过程中，形式上的占补平衡也是以耕地实际质量下降为代价实现的。大量良田沃土的持续减少对粮食生产形成显著的“挤出效应”，通过增加耕地面积从而增加粮食播种面积的空间极其狭小。其二是耕地“非粮化”不断发展。推进土地集中和产业结构调整是我国农业转型发展的基本方向，由于比较效益明显偏低，土地流转不断提速的过程同时就是高附加值的经济作物生产规模不断扩大的过程，土地流转规模越大，耕地“非粮化”发展相应越快。在产业扶贫推进中，同样表现出明显的以耕地“非粮化”实现减贫增收目标的基本取向。统计资料显示，2018年全国粮食播种面积占农作物总播种面积比重下降为70.6%，是2012年以来的最低水平。其三是耕地粗放经营仍然严重。虽然我国部分区域粮食规模经营实现了较快发展，但绝大多数地区粮食生产中小农户分散生产的基本格局仍然没有改变，大量农村青壮年劳动力外出之后，农业生产中老龄化矛盾愈益突出，总体上农民的种粮积极性依然不高。不仅粗放经营十分普遍，而且耕地常年性抛荒和季节性抛荒现象也大量存在，从而对通过扩大粮食种植面积来有效增加供给能力形成严重制约。

（二）粮食供应链面临全面冲击

粮食安全不仅需要生产环节的安全，更需要形成前端农资和后端加工的完整供应链才能保证有序稳定的粮食供给。具体分析新冠疫情对我国粮食产业的影响，可以判定对生产过程的影响是短期性的，而对粮食供应链前后端的影响则更具有长期性。从农资供应来看，虽然当前紧迫的春耕生产通过强力动员和库存释放让农资需求基本得到满足，但农资供给的持续能力则可能面临挑战。已有调研资料证实，目前仅有七成左右的农资企业复工复产，产能恢复仅到常年同期60%左右的水平，后续重要农资持续稳定保供的压力不可低估。同时，在整体经济运行困难加剧背景下，生产原料及人工成本上涨态势难以扼制，一大批中小农资生产企业将陷入严重的生存困境之中，部分企业甚至难逃倒闭厄运。毫无疑问，疫情对我国粮食供应链前端的冲击影响更大和更持久，这必然给后续的农资供给造成较大影响进而传导于粮食生产过程。从粮食加工来看，粮食价值链的复杂性以及贸易和运输的重要性，使疫情影响下的国际粮食市场脆弱性得到前所未有的凸显。可以判定，当前国际粮食供给已经进入一个相对脆弱的特殊阶段，国际粮食市场交易受阻特别是部分主要产粮国家限制或禁止粮食出口，虽然对我国粮食安全尤其是口粮安全影响有限，但必须看到我国粮食加工业对国际市场的依赖度近年持续增大，全球粮食供应链遭受疫情严重冲击不仅会对我国粮食加工业形成加工原料不足的严峻制约，而且国际粮食价格的上涨趋势必然快速向国内市场传导，致使总体上本就处于微利状态的粮食加工业生存更为困难，结果可能使已有加工能力被动趋于萎缩，对我国粮食产业链的整体性稳定发展产生更为不利的影响。

（三）粮食规模经营主体发展能力不足

相对于附加值更高的蔬菜、水果等经济作物而言，粮食产业是传统弱势产业，尤其是小农户分散化的粮食生产方式效率低下，难以形成有竞争力的产业优势，因而发展多种形式的粮食适度规模经营就成为必然的发展选择。正因如此，近年来各级政府为推进适度规模经营发展付出了巨大努力，不论是培育粮食生产的专业大户、家庭农场和专业合作社成长，还是支持托管经营、联耕联种以及农机、植保、烘干等社会化服务组织发展，都取得了实质性重要进展，粮食规模经营主体正在逐步成为保障我国粮食安全的重要主体。但是必须清醒地认识到，由于土地成本、农资成本、人工成本持续上涨，粮食生产成本的“地板效应”不断抬升，粮食生产的盈利空间十分有限。大量调查表明，绝大多数粮食规模生产主体主要都是依靠政府补贴来实现盈利甚至生存的，因为激励粮食适度规模经营发展的市场化机制尚未真正形成，当前众多粮食规模经营主体总体上还处于艰难的发展过程之中，仍然面临发展能力不足、带动性不强的突出问题，由此构成我国粮食供需平衡依然脆弱的重要影响因素。特别是在遭受疫情冲击和整体经济下行压力加大的背景下，粮食规模经营主体将面临更大困难和挑战，如何对其精准支持，强化能力，提振信心，是我国确保持续性粮食安全必须破解的瓶颈性难题。

 （四）粮食储备的挑战加剧粮食安全保障压力

经过持续不断的努力，我国已经建立起中央储备和地方储备协同运行、政府储备与企业储备互为补充的粮食储备体系，并且当前粮食库存处于历史高位，储备总体充足，完全有能力保障疫情冲击下的粮食供给和价格基本稳定。然而必须重视的是，我国粮食储备的未来发展有两方面的挑战值得特别关注。一是粮食库存补充难度加大。我国是全球第一粮食进口大囯，疫情蔓延之下国际性粮食安全危机因素的增长，必然构成我国依靠进口补充粮食库存的重要障碍。从国内看，事实上存在的对粮食安全稳定性的社会担忧，也不可避免地已经产生了实质性的消极性影响。特殊情况下发生的各种食品抢购现象并非单纯是供求关系失衡所引发的，由不确定性导致的社会性恐慌会急剧放大现实矛盾，诱发潜在的危机因素迅速生成。疫情之下对我国粮食安全的过度担忧尽管缺乏基本根据，但不容否认确已产生了多个层面实质性的心理和行为影响，不仅局部地区消费者出现抢购囤积粮油食品现象，而且生产者的惜售行为也明显强化。国家粮食和物资储备局公布的数据显示，至2020年3月31日，粮食主产区累计收购中晚稻、玉米和大豆16649万吨，同比减少938万吨，减幅超过5%。截至4月5日，主产区累计收购16868万吨，同比减少1077万吨，减幅上升到6%，其中黑龙江、山东等11个主产区累计收购玉米8840万吨，同比减少1059万吨，减幅超过10%。如果疫情影响之下内外因素叠加使我国粮食储备难以达到正常水平，必然会对其后续的粮食安全“稳定器”功能产生损害，这无疑是一个需要高度警惕的重要问题。二是农民储粮水平持续降低。长期以来，农户储粮不仅满足自身消费需要，而且也在平衡粮食市场供求方面发挥着重要作用。但近年来受农户调整生产结构自产粮食减少、家庭人口外流导致消费量降低、以及市场购买方便度增大等多种因素影响，农户自储粮食表现为明显的持续减少趋势，针对四川种粮农户的问卷调查表明，储粮数量降低的农户比重高达32.4%，甚至部分农户完全靠买粮满足需求。这种发展趋势不仅弱化了农民自身粮食需求的可获得性，而且减弱了农户储粮应有的平衡粮食供求关系的“蓄水池”作用，在一定程度上可能放大粮食供需矛盾、加剧市场波动、加大粮食安全保障压力。

（五）粮食供需结构性矛盾凸显

从粮食总量来看，我国已经实现口粮完全自给，谷物自给率保持在95%以上，基本的粮食安全并无近虑。但是，总量安全并不意味着不存在结构性矛盾，虽然近年来我国粮食产业发展一直注重结构调整，特别是在提高粮食供给的安全性和优质性方面作出了相当努力并且取得了重要进展，但三个方面的结构性矛盾依然突出存在：其一是饲料供给能力大幅萎缩。由于养殖业快速发展致使饲料用粮增速明显高于粮食总产量增速，饲料供给不足矛盾已十分尖锐。虽然玉米短期内还存在一定去库存压力，但对外依存度极高的大豆等进口受阻可能使饲料安全首先成为矛盾爆发点，进而导致养殖业遭受严重波及。尽管近年已十分强调重视粮经饲统筹和均衡发展，但实际进展并不理想，特别是豆粕作为饲料蛋白质的重要来源难以替代，导致对外依赖度极高。2019年大豆对外依存度达到85%。其二是加工型粮食原料供给不足。总体上我国粮食生产仍然沿袭口粮主导的基本态势，强筋弱筋小麦、双低油菜、高蛋白大豆、高油花生等专用农产品虽有发展但供给能力仍严重不足，导致部分专用加工原料外部依赖性较高，成为制约粮食加工业稳定发展的重要瓶颈。其三是优质粮食产品短缺。近年来我国粮食总量稳定增长，但满足消费需求变化的品种结构优化仍显迟缓，尤其是营养健康的高品质粮食产品供给相对不足，不仅难以适应消费者安全、健康消费需求日益增长的趋势，而且形成了稻谷、小麦等产品过剩与短缺并存的结构性矛盾。

（六）财政收支困难导致粮食产业投入增长受限

近年来我国粮食生产的连增形势与粮食生产补贴、基本农田改造等方面高强度的政策投入是直接相关的。但是，在新冠肺炎疫情的影响下，我国经济运行将进入最困难时期。一方面，突发重大疫情冲击不仅大幅增加财政支出，还叠加大规模减税减息政策、经济受创导致普遍性企业生存困难，税源大幅减少，这将进一步抑制财政增量，导致财政收支矛盾趋于尖锐。另一方面，2020年是脱贫攻坚决战之年、全面小康收官之年，工作繁重，任务艰巨，相关刚性支出必须全力保障，由此必然导致各级财政压力前所未有地进一步加大。因此，财政收入来源收窄和支出需求全面加大两种因素的叠加式影响，使得在农业尤其是粮食领域继续保持高强度的投资力度将面临较大困难，而且地方政府大幅减弱这方面投资的现象也必然更加严重和普遍。如何在构建多元投资体系基础上着力提高财政投资的效率，是我国长期性粮食安全战略实施中应当引起足够重视的重大问题。

二、保障我国粮食安全的应对举措

当前，我国控制新冠肺炎疫情已经取得重大阶段性成效，但全球疫情蔓延对粮食安全已经形成了一些值得引起高度重视的苗头性不利因素，而且必将对我国的粮食安全产生多样化的复杂影响。为此，我们必须居安思危，未雨绸缪，针对面临的近期不利因素特别是中长期挑战性矛盾，短期政策安排和长期战略举措结合，前瞻性地谋划安排，有效应对，在全力稳定当前粮食保供能力的基础上，更加重视从国家战略高度构建我国粮食安全的长效机制。

（一）千方百计稳定粮食播种面积

在一定的技术水平条件下，稳定播种面积是保障粮食供给总量的基本要求。由于与粮争地的多种压力将持续存在，稳定粮食播种面积实质上是一项极具挑战性的任务。必须行政手段与经济手段并重，重点从三个方面强力推进。一是强化耕地保护激励约束机制。一方面是在将农用地转为建设用地审批权下放到省、扩大永久基本农田及耕地征收省级审批权限的同时，应继续毫不动摇地压实最严格的耕地保护政策，并结合建立健全建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，强化市场化激励约束，增强地方政府保护耕地的压力和动力。重点以基本耕地面积和质量保护以及高标准农田建设为指向强化对地方政府的政策激励，有效实现“藏粮于地”，千方百计保护基本粮食生产能力。另一方面是探索在国家层面设立耕地保护基金，提高对农业生产主体以有机肥替代化肥、绿色防控替代传统农药等耕地保护行为的补贴力度，促进用地与养地结合，有效提升农民保护耕地的主动性和积极性。二是进一步压实粮食安全省长责任制。除继续强化行政性约束之外，更重要的是应切实加强耕地用途管制，建立和完善工商企业租赁农户承包地的准入制度、监管制度和风险防范机制，防止土地利用过度“非农化”和“非粮化”。同时结合农村集体产权制度改革和粮食综合补贴政策优化，以集体经济组织为主体探索建立耕地抛荒的有效约束机制。三是多元化提高耕地利用效率，一方面是创新粮食生产经营模式，改变传统的分散小规模经营格局，主要依托农村集体经济组织通过托管、代耕、土地入股等多种模式提高农村抛荒土地的利用效率；另一方面是大力发展多种形式的“稻田＋”模式，以新型业态植入为方向拓展粮食多元化经营，提高粮食生产综合效益。

（二）强力提高粮食供应链稳定性

我国未来粮食安全的稳定性在很大程度上决定于粮食供应链的稳定程度，对此应重点从两个维度同时发力：一是尽最大可能稳定农资供给能力。在采取延期还贷、贴息贷款、减免税收等方式支持农资生产企业尽快复工复产基础上，还要从保障粮食安全的战略高度，启动发放专项财政补贴等特殊政策工具，帮助众多陷入生存困境的中小农资企业能够顺利渡过难关，不出现规模性的企业倒闭现象，即便短期内不能盈利也必须稳定其基本生产和供给能力。二是多元化保障粮食加工链正常运行。针对部分粮食加工企业外部依赖性较强的实际，近期应在积极加强国际合作、拓宽市场渠道、尽力克服全球疫情防控对粮食供应链不利影响的同时，适度释放现有储备存量，增加市场供给，满足加工需求。从发展视角看，则需要更大力度支持粮食加工企业与粮食原料产区建立利益联结更紧密的联动机制，以粮食订单或股份合作等方式联建更稳定的粮食生产原料基地，特别是重点发展严重短缺的加工专用粮食产品，稳定原料供给、降低生产成本，既替代对国际粮食市场的过度依赖，又增强国内粮食加工原料的有效供给能力。

（三）更大力度培育新型粮食经营主体发展

在此次疫情冲击中，新型经营主体对于保证农产品供给发挥了极为重要的作用。但我国新型粮食经营主体仍总体能力低弱，尚难以胜任实现持续稳定粮食安全目标的重任。当前的关键是需要更大力度强化政策支持，多措并举全面赋能，促使其在现有基础上实现突破性成长。一是精准实施种粮补贴。应调整补贴存量和优化补贴增量联动，扭转粮食直补“福利化倾向”，真正形成“多种粮多受益”“多产粮多受益”“多好粮多收益”的政策导向，有效提振新型粮食经营主体的发展预期和种粮信心。二是强化融资支持力度，在优化信用贷款和抵押担保制度基础上，拓展财政贴息支持范围，切实满足新型经营主体的实际融资需求。同时针对新型粮食经营主体市场风险相对较高的实际，进一步提高政策性农业保险的保障水平。三是有效整合涉农支持政策。重点包括加大直接用于支持新型粮食经营主体的财政增量投入比例、灵活落实点状供地政策解决各类新型粮食经营主体用地需求、结合新型粮食经营主体实际需要开展高标准农田建设项目等相关内容。四是大力培育新型农业社会化服务组织。重点扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、涉农企业等社会力量广泛参与粮食生产产前、产中、产后服务，通过开展工厂化育秧、机插秧以及植保、机收、烘干、仓储等服务，有效降低粮食生产成本，提高粮食产业生产效率。

（四）进一步强化粮食储备调配能力

粮食作为需求弹性较小的特殊生活必需品，完备的储备体系和顺畅的调配能力对保障供给及平抑价格极为重要。此次重大疫情使我国粮食储备应对突发危机能力经受了一次大考，总体交出了满意答卷。但必须看到潜在的风险因素依然存在，以持续稳定补充粮食库存和多层级构建粮食储备体系方式应对恐慌性消费行为爆发的能力仍需进一步强化。重点应包括三个方面：一是多元化拓展国际粮食进口来源。应以多元化和可控性为两大基本方向优化粮食进口来源，尤其是要广泛加强与“一带一路”沿线国家的粮食贸易合作，合理规避粮食进口市场过度集中的风险。二是与粮食主产区建立更稳定的购储关系。支持国有粮食储备企业开办“粮食银行”业务，实现对粮食主产区单一购储关系的稳定性升级，确保国家和地方粮食储备企业拥有稳定的储备粮收购来源。三是提高企业和农民储粮水平。一方面继续推行和完善委托企业代储模式，全方位提高储粮效率和安全性，增大粮食储备和调配能力。另一方面以此次疫情为契机引导农民合理恢复储粮传统，大力推广科学储粮技术，支持建设新型“家庭粮仓”，提高农户储粮能力，以“藏粮于民”方式分散保障粮食安全过程中可能产生的市场风险。

（五）持续有效地优化粮食生产结构

粮食安全既包括总量安全，同时也包括结构安全，如果粮食供求的结构性矛盾不能有效化解，就必然难以避免不间断地陷入过剩与短缺并存的困境，使粮食安全的稳定性遭受冲击。因此，在继续坚定不移确保粮食总量安全基础上，关健是要高度重视从三个方面全力并持续不断地优化粮食生产结构：一是更大强度优化粮经饲结构。应落地落实支持饲料作物发展的相关政策，大力推进种养结合模式，扩大粮改豆、粮改饲规模，通过因地制宜提高青贮玉米比重、利用荒山荒坡种植优质牧草等多种方式提高饲料作物的种植比重，依托饲料作物种植规模的扩大来实现种养业均衡发展，力争较快逆转饲料作物产不足需的被动局面。二是切实加强对粮食加工原料基地的发展支持。重点加强小麦、玉米、高粱、水稻、油菜、大豆等专用加工品种的选育、审定和种植推广，以更精准的财政、金融、农田基本建设等组合政策支持专用加工粮食基地发展全面提速，有效弥补粮食安全的结构性短板，为粮食加工业稳定发展提供充足的优质原料。三是不断优化调整粮食品质结构。瞄准粮食消费从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”转型发展的基本趋势，强化政策支持导向，大力推进绿色粮食基地建设，鼓励发展营养价值高的优质粮食，利用绿色生产模式提高粮食的差异性和安全性，依托特色化粮食品牌营销形成优质优价的良性循环。

（六）深化改革优化财政支持政策

在财政支农资金难以大幅增加甚至可能相对减少的特殊背景下，保障粮食安全将面临投资约束全面趋紧的更大挑战。除了必须不失时机地通过激活土地资源更大规模激励市场化资金进入之外，更重要的是需要加大力度深化财政支农的体制改革，重点通过优化财政支持领域和方式，有效提高有限财政支农资金在支持粮食产业发展中的投资绩效。一是提高财政资金的使用效率。一方面是重点在高标准农田建设和中低产田改造等基础设施建设领域提高投资的集成性和精准性，以新型粮食经营主体直接参与方式减少重复性低水平投资，高效夯实粮食生产基础支撑。另一方面是优化财政支持方式，强化粮食产业链整链发展系统化支持，提高整链发展能力和产业链稳定性。尤其是通过构建紧密利益联结机制，增强粮食产业化龙头企业对新型粮食生产主体和种粮农户的带动作用。二是强化财政投入的撬动能力。通过贴息和补助等方式，有效导入社会资本进入粮食科技研发、粮食基本生产条件改造、粮食社会化服务、粮食物流加工等重要领域，有效放大有限财政投入的撬动效应。同时通过财政奖补方式引导粮食专业合作社、粮食家庭农场、粮食加工企业等增大自身投资力度，以多种方式参与优质粮食的全产业链生产经营，增强从优质品种选育到推广、标准化生产到仓储加工、品牌建设到市场营销的系统化发展能力。