12345 市民服务热线成立于 1987 年，是北京市委市政府设立的 服务热线，前身是“市长电话”，过去归信访局管理，在 2019 年北 京市行政机构改革完成后划入政务服务管理局管理。北京市通过持续 整合全市分散的热线资源，形成了 12345“一号响应”机制，统一负 责群众诉求的受理与协调督办。现在热线坐席已扩充至 500 席，并开 通了互联网坐席，涵盖了“人民网”地方领导留言板、国家政务服务 投诉与建议微信小程序、政务微博微信等，实现了从“耳畔”到“指 尖”的全方位热线管理服务系统。 

2019 年初，北京市委书记蔡奇在全面深化党建引领“街乡吹哨、 部门报到”改革的基础上，进一步推出以 12345 市民服务热线为主渠 道的群众诉求快速响应机制，简称“接诉即办”。“接诉即办”工作 机制将全市 333 个街道乡镇纳入到直派体系，实现直派诉求“过站不 停车”功能；将各委办局等职能部门及公共服务企业纳入到转派体系， 由各区人民政府转派诉求并监督办理。2019年7月，蔡奇书记到12345 市民服务热线调研时再次强调，广大党员干部要带着感情帮助解决这 些问题，要坚持“民有所呼、我有所应”，把初心落在行动上，把使 命担在肩膀上。 

“接诉即办”机制以响应率、解决率、满意率为考核指标，推动 各级党委政府对群众诉求快速响应、快速办理、快速反馈，打通社会 治理的“最后一公里”，补齐服务群众的“最后一米”，保障呵护“人 1民对美好生活的向往”。 

一、“接诉即办”体现党性淬炼下的基层治理优势 “接诉即办”工作机制将党建引领的政治优势、组织优势转化为 基层治理优势，是一次干事创业的全面动员，是一次群众路线的生动 实践，更是一次刀刃向内的自我革命。毫无疑问，“接诉即办”这项 基层治理模式的创新不仅提高了党和政府的执政公信力，而且增强了 人民群众的获得感和幸福感。 

（一）在干事创业的全面动员中淬炼党性 12345 市民服务热线是民生大数据，尤其是对北京这样的超大型 城市来说，“人民对美好生活的需要”更是体量庞大、纷繁复杂又现 实具体。以北京市西城区市场监督管理局原新街口工商所（以下简称 “新街口工商所”，因机构改革，该单位已于 2020 年 7 月 20 日经职 能整合为“新街口街道所”）为例，该基层单位 2020 年上半年“接 诉即办”共接单 650 件，其中因管辖权移转 91 件，实际受理并办结 559 件，每月工单受理数量如下图所示： 新街口工商所以党建引领，不断提高政治站位，做到“能办应办， 2能办尽办”，全面动员广大党员干部积极开启干事创业、履职尽责的 新局面，工单受理率总体达到 86%，每月工单量均超过 100 件，平均 办结时间为 5 个自然日，涉及“疫情”的工单 100%保证二级响应的 24 小时内办结，一级响应的 12 小时内办结。真正做到了件件有回音， 事事有着落。据不完全统计，上半年为来电人挽回各项经济损失高达 200 万元。 

（二）在群众路线的生动实践中淬炼党性 12345 市民服务热线汇集上来的群众诉求多元，新老问题交织， “接诉即办”工作机制构筑起一幅幅群众诉求的热力图。保障和改善 民生，就是要抓住群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实解 决胡同周边乱停车、居民家中水电气热出故障、食品安全、协调退款 退费等问题，切实走稳走好群众路线。以新街口工商所为例，受理办 结的 559 件工单中群众诉求点分布如下图所示： 新街口工商所依法律权限受理的工单类型主要是“投诉”和“举 报”，“咨询”占比非常少。诉求点集中体现为要求退款退费 403 件， 占比 72.2%；违法线索举报 112 件，占比 20.1%。据统计，上半年通 3过退款退费为来电人挽回直接经济损失 151 万元。 

（三）在刀刃向内的自我革命中淬炼党性 以 12345 市民服务热线为载体的“接诉即办”工作机制，为群众 诉求办理开辟了高速公路。但正如上文所述，在北京这样的超大型城 市里，群众诉求的多元往往导致按下葫芦起来瓢，仅仅“有一办一” 还远远不能满足群众对美好生活的向往。行政机关必须以刀刃向内的 自我革命精神主动下沉了解诉求，将解决问题的关口前移，形成“主 动治理、未诉先办”的基层新气象。 以新街口工商所为例，首先，主动适应大幅缩短办结期限，市场 监管部门处理的“投诉”依法应当核实消费凭证，法定办理时限是 45 个工作日，“举报”要根据现场检查及取证情况在 15 个工作日内 确定立案与否，决定立案的原则上应当在 3 个月内办结，情况复杂的 可以申请延期。但“接诉即办”原则上要求所有工单的办理期限不得 超过 7 个自然日，时间自来电日期起算。在新街口工商所里，因为担 心工单处理可能超期，而主动加班加点协调沟通，收集证据的承办人 不在少数。其次，成立“接诉即办”工作专班小组，定期召开由所长 主持、主管副所长及相关承办人员参加的工作会议，对投诉量的变化、 问题解决情况、疑难复杂工单进行深入讨论研究，不断探索基层治理 “从下至上”的新模式。再次，针对群众反映集中的“退款退费难” 问题，加强分析研判，对投诉量集中的辖区主体进行不定期的层级约 谈，目的是要求其提早介入，妥善解决退款纠纷，完善企业内部制度， 降低热线投诉量。另外，安排专人负责对接西城区政府热线管理系统 4转派的工单，节假日期间不间断安排领导带班值班，确保所内 7×24 小时全响应，承办人员“离岗不离责”。

二、“接诉即办”基层治理机制存在的主要问题 “接诉即办” 这种以民为本的价值导向，闻风而动的高回应姿 态，折射着服务型政府的应有样貌，不断推动基层治理的自觉遵循， 是一项值得拍手称赞的好政策，好制度。但不容忽视的是，由于这项 机制还处在发展初期阶段，相应的配套制度并不完善，实践中难免会 暴露出一定的问题，主要表现为以下几个方面。 

（一）工单流转机制缺乏统一标准 “接诉即办”首先做到的应该是“准”，其次才是“快”。只有 确保群众诉求派发准确，工单的流转才能顺畅，相关主管部门或者属 地街道才能迅速处置。 以新街口工商所为例，2020 年上半年因管辖权问题移转 91 件， 系统必须按照流程逐级上报退单，退单率高达 14%。在工单流转过程 中，有的是按照来电人登记的事发地或者分公司所在地转派，有的是 按照来电人登记的注册地或者总公司所在地转派；有的是按照来电人 登记的“要求某某公司退款，该公司注册地址在西城区某某大厦”的 信息不加任何甄别直接转派西城区处理，实际上，该公司注册地址是 在海淀区，西城区对此并无管辖权。更糟糕的是，新街口工商所 2020 年 7 月期间基本每天都在被迫接收这类工单并重复核实，单因“某某 汇赢公司”的管辖权问题逐级移转至海淀区处理的工单就有 25 张， 大大降低了工单的处置效率。还有“疫情”工单的认定标准不够清晰 5明确，同样的事由，有的工单被附“疫情”标签，要求二级响应，24 小时内办结，其他工单则是照常 5 个自然日办结。 

（二）考核指标机制过于简单粗放 “接诉即办”的考核由“响应率”“满意率”“解决率”三个指 标构成，考核方式是通过回访电话单方面向来电人确认是否有职能部 门联系过，对职能部门的工作是否满意，问题是否得到解决；网络件 的考核已由电话回访转为线上评价。 以新街口工商所为例，2020 年上半年考核“三率”与有效“回 访率”以及 “承办解决率”之间对比及走势如下图所示。 

由此可见：（1）考核“三率”无法体现出各承办单位的工作受 理量及工作难度；（2）“有效回访率”在 55%-73%之间，跨度较大， 说明“三率”结果具有较强的随机性和不确定性；（3）承办部门根 据实际办理情况统计出的“承办解决率”远高于“回访解决率”，说 明回访“解决率”带有很强的主观色彩，有些情况可能严重背离客观 事实；（4）“回访满意率”普遍在 80%-92%之间，比“回访解决率” 6平均高 20%，说明尽管有些工单的处理结果并未达到来电人的预期， 但是来电人认为新街口工商所确实已经履职尽责，穷尽手段，对新街 口工商所乃至整个西城区市场监管局的工作表示理解和满意。这种情 况还一味追求“解决率”是严重偏离市场监管局法律权限的。 

（三）回访计分机制缺乏科学区分 “接诉即办”回访计分机制，将工单分为“疫情”工单和“日常” 工单分别计分考核。“疫情”工单的标签权在市 12345 或区政府，该 类工单的计分规则为“响应率×40%+解决率×40%+满意率×20%=总得 分”；“日常”工单的计分规则为“响应率×20%+解决率×40%+满意 率×40%=总得分”。可见，“疫情”工单更加注重响应率和满意率； “日常”工单更加注重解决率和满意率。 以新街口工商所为例，2020 年上半年共受理带有“新型冠状病 毒”或“疫情”标签的工单 21 件，仅占受理总量的 3.7%。也就是说， 该所受理的 96%以上的工单都是“日常”工单，考核“三率”不加区 分的一律按照响应率占 20%、解决率占 40%、满意率占 40%计算最终 得分。事实上，如上文所述，该所受理的工单约 80%为“投诉”，约 20%为“举报”。其中，“投诉”类反馈“未解决”或“不满意”的 原因主要有：（1）双方未能达成一致，终止调解；（2）双方达成一 致，退款已如约到账，但退款金额与来电人的预期有差距，来电人不 甘心；（3）双方达成一致，同意退款，但附加条件（时间、期限） 尚未履行完毕，比如待 9 月份考试成绩出来后如未通过则退款。“举 报”类反馈“未解决”或“不满意”的原因主要有：（1）举报问题 7经查不属实，来电人在已经知晓明确办理结果的情况下仍长期重复反 映同一问题；（2）职业索赔人举报商家虚假宣传，借机索要三倍赔 偿或者 500 元赔偿，赔偿款项尚未到手；（3）来电人与商家存在无 法调和的私人纠纷，借举报干扰商家正常经营且要求商家赔礼道歉。 基层单位处理“投诉”与“举报”的法律权限是完全不同的，处 理结果的走向也是完全不同的，“投诉”最终走向为调解成功和终止 调解；“举报”最终走向为举报不属实、责令改正和立案处罚。现行 回访计分机制对“投诉”“举报”处理结果不加以科学区分，不尊重 客观办理情况，一味追求来电人的“满意率”和“解决率”，对申请 不计入考核的“剔除、挂账”有严格的比例限定，在一定程度上是脱 离基层办理实际的。 

（四）法律衔接机制缺乏法条支撑 “接诉即办”突破职能部门原有的执法依据，对办理程序中的举 证责任、处理时限以及因对处理结果不满引发的“行政不作为”投诉 均有不同程度的颠覆。但细究起来，“接诉即办”在法律衔接问题上 是缺乏法条支撑的。 以新街口工商所为例，张三通过 12345 热线电话投诉某公司要求 退货退款，经该所多次沟通协商，双方确实无法达成一致意见，故依 法终止调解并告知理由。后，张三又通过“人民网”领导留言板再次 反映同一诉求，并无新情况新证据，原本新街口工商所对该同人同诉 可直接依法“不予受理”，但是“接诉即办”机制规定“网络”工单 不能答复“不予受理”或者“退单”处理，且必须以“公开口径答复”。 8一项制度要想获得长久的发展，必须形成一套完整的制度体系， 并用法律法规的形势固定下来 

三、“接诉即办” 基层治理机制的完善建议 12345 市民服务热线“接诉即办”工作机制对接的是国家治理能 力和基层治理体系现代化的重大课题。实现善治，归根结底是让生活 更美好，落脚点就在管理和服务的升级上。 

（一）借助数据库手段提高工单流转准确率 “接诉即办”要想做到既“准”又“快”，工单流转过程中确保 派单精准是第一道关卡。坐席接线时必须耐心引导，并借助官方数据 库手段精准锁定管辖区县及职能部门。 首先，工单登记信息应当完整，以协调退款为例，工单信息必须 明确消费者姓名，电话，被诉方名称，商品购买途径，服务项目是否 为九年义务教育学科类培训、消费者是否持有盖公章的凭证（发票、 收据、协议等），公章显示的单位名称，缴款方式（微信、支付宝、 现金、银行转账等），缴费凭证显示的收款单位名称，来电人的诉求 点（退款金额），等信息。 其次，利用官方数据库，比如国家企业信用信息公示系统（北京）、 北京市市场监督管理局原工商数据中心，查询该企业的注册地址，是 否有分公司等情况，结合来电人的实际情况分派在至注册地管辖或者 事发分公司所在地管辖。若单方面按照来电人提供的地址难免会出现 地域管辖错误的问题，不利于工单的快速处置。 

（二）增设工单量指标丰富量化考核多维性 9目前的考核机制只看“三率”，不看工单量，更不论为来电人挽 回多少直接经济损失。作为职能部门的市场监管局与属地的街道办事 处不同，街道办作为区政府派出机构负有属地治理责任，而市场监管 局管辖的是属地企业。 以新街口工商所为例，辖区某公司从事网络培训，学员规模 50 多万人，遍布全国各地，平均每月要处理该类工单 70 件。要求退款 的绝大多数来电人居住地均在京外，这些来电人是西城区市场监管局 日常普法难以覆盖到的人群，2020 年上半年共计为这些学员挽回退 款退费 130 余万元。并不能说新街口辖区治理效果差，所以工单量多， 客观事实是新街口辖区的这家网络培训企业已经初具规模，学员多， 分布广，培训费用高，部分消费者冲动消费，恰恰是因为“接诉即办” 解决问题效率高，比其他途径更容易维权成功，学员在各自微信群中 转发拨打 12345 可快速退费的消息，才导致工单量总体居高不下。 建议增设“工单受理量”“挽回直接经济损失”两项考核指标， 采取加权赋分，丰富量化考核多维性，鼓励各单位向前一步走， 真 正做到“接诉即办、主动治理”。 

（三）区分诉求点类型保证计分规则科学性 在全面统筹疫情防控常态化与社会精细化治理的背景下，支持将 “疫情”工单与“日常”工单按照不同的规则科学计分。以新街口工 商所为例，“日常”工单项下添加二级标签“投诉”“举报”“咨询”。 第一，“疫情”工单的认定标准应当清晰明确。北京市应急响应 级别已经下调至三级，哪些情况下会被认定为“疫情”二级响应和一 10级响应应当明晰。 第二，“投诉”工单的处理权限为行政调解，因协商过程更注重 当事人的内心感受，考核“三率”占比应适当向满意率倾斜。建议“响 应率”占 20%、“满意率”占 60%，“解决率”占比 20%考核。 第三，“举报”工单的处理权限为行政执法，对违法线索的调查 核实更注重客观事实和证据，有法定的程序予以规范，解决与否不以 当事人的意志为转移。建议“响应率”占 20%、“满意率”占 20%、 “解决率”占比 60%考核，而且解决与否的认定标准应当以承办单位 的办理意见和佐证材料为准。 第四，“咨询”工单是要解答来电人关于政策法规方面的疑问， 承担的是政策咨询和普法义务。建议按照“响应率”占 20%、“满意 率”占 40%、“解决率”占比 40%考核。 最后，将“疫情”工单和“日常——投诉、举报、咨询”工单的 得分相加计算总分，最后再加上“工单受理量”和“挽回直接经济损 失”两项考核指标的加权分值，即为该单位本考核期内的综合得分。 

（四）配套法律法规合理划分诉求办理边界 2020 年 1 月 1 日施行的《北京市街道办事处条例》已经将“接 诉即办”写入法律条文中，使得“接诉即办”直派机制有了法律效力。 但是，转派工作机制尚无法与职能部门管辖权限之间形成良好衔接。 建议尽快出台“接诉即办”专门配套的法律规范，合理划分诉求办理 的范围和边界，探索建立长效工作机制。 另外，对于法律已经明确的“法院、仲裁机构、市场监督管理部 11门已经受理或者处理过的同一消费者权益争议的”，热线要支持市场 监管局依法“不予受理”，建议其通过司法途径救济。不予受理的工 单原则上应当不参与回访。不回访的范围应当适当扩大，尤其是涉嫌 恶意举报的，职业索赔人，因“投诉”终止调解转而举报行政机关不 作为等情况均应当纳入不回访范畴。 综上所述，12345 市民服务热线“接诉即办”工作机制实现了很 多重大突破，跑出了北京速度，是践行以人民为中心的发展思想的重 要载体，也是首都治理体系和基层治理能力现代化的创新实践。只有 科学研判、合理分析工单流转处理过程中遇到的难题，不断优化流转 及考核计分规则，将其彻底纳入法制化、规范化轨道，才能更好的发 挥制度“指挥棒”作用，形成长效工作机制。 

北京市西城市场监管局新街口街道所 王英秀 蔡勇