针对土地碎片化导致农业集约化程度不高、农村劳动力不足导致土地闲置撂荒、传统种植技术落后导致土地生产效益低下等问题，四川省绵阳市游仙区在忠兴镇探索开展土地“大托管”试点，创新成立镇集体经济联合总社，以大面积托管、大资金投入、大服务增收，将过去各村各户单打独斗式的农业生产方式转变为跨区域、规模化、机械化的现代农业生产模式，有效解决了农村土地撂荒和非粮化问题，促进农业提质增效、农民增收致富、村集体经济发展壮大。截至目前，该镇已托管土地43743亩、占耕地总量的77%；托管区域粮食产量超过3.5万吨、较托管前增长15%；“大托管”的经验做法入选2020年全国第二批农业社会化服务典型案例，获得国务院领导肯定性批示。

——创新“政府主导+三方联动”合作模式，明确土地托管责任主体。针对农村劳动力不足的问题，创新“政府主导+三方联动”模式，将村集体经济组织作为土地“大托管”的重要参与者，并引入平台公司与金融机构，着力以社会资本盘活闲置土地，坚决守住耕地红线。一是建强集体经济组织，明确实施主体。全面完成15个村集体经济组织融合并进行登记赋码，联合成立镇集体经济联合总社，将其作为土地“大托管”实施主体，打造土地托管中心，指导各村“清资产、定成员、量股权”，将集体资产按股量化到村集体经济组织成员，实现“确权确股到人”，夯实土地“大托管”工作组织基础。二是签订两级托管协议，引导群众参与。在不改变承包权、所有权等权利前提下，坚持“自愿、合法、有偿”原则，各村集体经济组织引导区域内承包农户参与土地托管，签订一级土地经营权托管协议，明确托管内容、利益分配比例等内容，“一户一册”建立土地托管面积台账，打消群众“失去土地”的担忧。各村整理汇总土地经营权托管协议和台账后，与镇集体经济联合总社签订二级托管协议，总社监事会负责全面审核监督，确保群众权益不受损。目前，已与15个村10035户农户签订托管协议。三是积极引入社会资本，增强发展保障。加强政府与社会资本合作，引入区级国有平台公司作为托管服务主体，通过平台公司与农发行等金融机构开展资本合作，并与镇集体经济联合总社签订具体托管协议，构建起“农户+集体经济组织+平台公司+金融机构”的利益链条，进一步增强资金保障。目前，通过国有平台公司向省农业发展银行进行项目融资贷款3.3亿元。

——创新“保底收益+溢价分成”分配模式，完善土地托管权益关系。针对传统土地托管方式下农户很难分享土地增值收益的问题，创新推出“保底收益+溢价分成”分配模式，既保障了农户权益，又壮大了集体经济。一是合理开展初次分配，保证农户集体收益。构建“农户+集体经济组织+平台公司+政府”多方联席会议制度，研究制定托管三方利益分配方案，与农户签订保底协议，确定保底收益按照农户30%、集体经济组织60%、平台公司10%的比例分成，既保证了农户的保底收益，又提高了集体经济组织的收益水平。通过土地托管，村集体经济组织平均增收8-10万元。二是探索实行二次分配，增加农户溢价收益。坚持让利于民原则，对超出保底收益部分，按照农户70%、集体经济组织20%、平台公司10%的比例分成，最大程度保障群众利益。按照集体经济组织章程，集体经济组织积累到一定资金量，每年提取公积公益金后，向全体成员（农户）进行收益二次分红，充分调动农户参与土地“大托管”的积极性。三是完善退出保障机制，保障农户基本权益。土地托管过程中，因农户自身原因不愿继续进行托管的，在不影响整体托管效果的前提下，由村集体经济组织与农户协商，为农户重新合理划分地块，视情况可适当大于原托管面积，最大程度尊重农户意愿和保障农户自主耕种权益。

——创新“全过程+全链条”服务模式，提升土地生产经营效益。针对丘区小农户多、农资成本高、技术水平低等现状，创新推出“全过程+全链条”服务模式，为农户提供全方位、一站式的贴心服务，有效破解了农村耕地无人种、不会种的问题。一是制定“五个统一”标准，提升托管服务效能。以“农机、农技、农资”服务为核心，制定“作物统一机械收种、生产资料统一购买配送、种植技术统一指导、生产标准统一规范、种植产品统一外销”的“五个统一”标准，着力为被托管农户提供从种到收的全程社会化服务，推动实现种粮成本降低、农资用量降低、机械化成本降低、设施投入降低和粮食产量增加、经济收入增加。目前，被托管土地的农资成本较托管前下降30%，农作物亩均产量较托管前提高约85斤。二是建强专业服务队伍，保证托管服务质量。坚持“让专业的人干专业的事”，聘请5名专业农技专家组建专业指导组，对粮食生产过程中的重大问题进行指导，聘请80多名种田能手组建机械、种植技术、病虫害防治、生产物资保障等4支专业化服务队伍，可调度支配大型旋耕机、收割机、植保无人机等农业机械192台（套）。同时主动吸纳农技服务组织、村“两委”干部、本地能人、返乡年轻人等群体进入托管服务队伍，进一步增强服务力量。三是探索多样托管方式，拓宽托管服务途径。针对被托管农户不同意愿，探索全托和半托两类定制化托管服务方式，全托提供“耕、种、防、收、销、管”全链条、一站式全程托管服务；半托提供农资、机械、技术等多环节订单式服务。经测算，通过统一采购农资、统一耕作管理，1亩地可节约成本200元左右，全托可实现户均增收986元，半托可实现户均增收611元。

——创新“土地整理+产业园区”发展模式，推动土地适度规模经营。针对丘区耕地碎片化严重、撂荒土地较多、产业发展规模小等问题，创新“土地整理+产业园区”发展模式，既提高了耕地总量，又推动了农业规模化、集约化、品牌化发展。一是统一组织复耕，解决土地撂荒问题。引导撂荒土地的农户自愿将土地托管给村集体经济组织，由村集体经济组织统一组织复耕，并与撂荒农户签订托管复耕承诺书，约定5年内复耕土地收入归村集体经济组织。2021年以来，全镇累计实现撂荒土地复耕1800余亩。二是实施土地整理，改善农业基础条件。平台公司与镇集体经济联合总社合作实施土地精细整理，新建塘堰、提灌站、沟渠、产业道路、配套节水灌溉设施、水肥一体化设施、部分农用大棚等，推动小田变大田、坡地变梯田，不断改善农业基础设施条件。目前，全镇通过土地整理预计可新增耕地2000余亩。三是编制片区规划，打造特色产业园区。以乡村国土空间规划编制为契机，与相邻的新桥镇、沉抗镇，共同组成芙蓉溪三产融合发展片区，其中，忠兴镇域内划分4个村级片区，设置中心村5个，大力推动优质粮油、生猪养殖、特色果蔬、水产养殖等特色产业集中连片发展。2020年以来，建成循环农业生态园、道地中药材产业园等现代农业园区2个，建成家庭农场14个，新增三品一标农产品2个。

作者：罗海刚  宋国梁 李婷婷