专家支招持续巩固拓展脱贫攻坚成果

今年是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接5年过渡期的最后一年，中央一号文件提出，统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度。中央农办主任韩文秀表示，过渡期结束后帮扶政策不会“急刹车”，而是要分类完善，建立健全常态化帮扶的制度机制。那么政策该怎么设计？帮扶产业怎么实现高质量发展？国家投入资产该怎样盘活利用？近日，中国农业科学院农经观察第61期会商聚焦“学习一号文件：持续巩固拓展脱贫攻坚成果”主题，邀请来自政界、学界、基层的嘉宾就上述社会关心关注的核心议题展开深入研讨，大家结合基层实践与调研发现积极建言献策。

政策体系设计：加大力度 多原则协同 多举措并施

过渡期后帮扶政策体系的构建是实现持续巩固脱贫攻坚成果、推动乡村全面振兴的关键。中国农业经济学会会长、原农业部副部长陈晓华提出，过渡期后的政策应对标2035年基本实现农业农村现代化，让农民就地基本过上现代文明生活并缩小城乡差距的目标来谋划，在继续加大帮扶力度的基础上，不断优化扶持内容，创新扶持方式。

重庆市万州区恒合土家族乡是曾经的市级贫困乡镇，脱贫攻坚以来，2024年农村人均可支配收入达到19319元。“当前面临的困境是突发困难尤其是重病是返贫致贫的主要风险，还有产业结构单一，市场衔接度较弱，农村集体经济组织造血功能差，缺乏专业技术人才等。”乡党委书记张正国希望常态化坚持驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度，推动扶贫产业向特色产业转变；出台政策更好更活地引导农业空间、生态空间的低效用地腾挪集聚，以及出台人才引流激励机制，让致富带头能人、组织带头人、在外务工青年到村支“两委”和合作社中来。

“从重点帮扶县监测评价数据来看，160个重点帮扶县纵向比成效翻天覆地，横向比在GDP、财政收入、人均可支配收入等指标上与全国平均水平还有很大差距，发展基础和能力还比较薄弱。”农业农村部帮扶司副司长刘均勇认为，过渡期后政策支持必须持续加强，支持方式可以根据新形势优化调整。同时，政策应继续坚持勤劳致富导向和开发式帮扶方针，避免走向福利化。

广西壮族自治区农民人均可支配收入的平均值由2020年的11654元增长到2024年的15975元，增幅37.1%。但同时，也面临脱贫人口和监测对象基数大、产业发展带动能力弱、群众持续稳定增收面临压力等挑战。基于此，广西壮族自治区农业农村厅党组成员邓妙宏认为构建帮扶政策体系要遵循系统性、动态性和协同性原则，政策设计注重灵活性分类施策，兼顾总体稳定与适当调优、精准施策与面上推动、科技精度与制度温度，完善压实各方责任的工作机制，创新分层分类帮扶制度体系，锚定激发内生发展动力，营造轻松干事创业的考核环境等。

中国国际减贫中心研究员徐丽萍提出，我们消除绝对贫困后，低收入问题实际是一个相对问题，过渡期后农村低收入人口识别标准可从绝对转向相对标准，建议参考“农民人均收入中位数的40%”作为监测线，识别规模在农村人口的10%左右，既符合国际惯例，又能动态覆盖返贫风险群体。对低收入人口进行收入和风险等级分层后，提供相应的帮扶措施。

帮扶产业高质量发展：突破困境 激发活力

发展帮扶产业是增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力、持续提升增收致富能力的重要基础，是巩固拓展脱贫攻坚成果、衔接推进乡村振兴的有力支撑。2024年10月，农业农村部印发《关于落实“四个一批”要求扎实推进帮扶产业高质量发展的指导意见》，提出“全面梳理、分类推动帮扶产业巩固一批、升级一批、盘活一批、调整一批，全力促进帮扶产业提质增效、可持续发展。”

“从调度情况看，在63.9万个帮扶产业项目中，巩固类和升级类占比超九成，盘活类和调整类占7%左右。”中国农业科学院农业信息研究所副研究员朱海波对帮扶产业发展进行了全面剖析。但发展中仍存在诸多问题，如规模化程度低、同质化严重，产业链条短，市场与政府边界不清，联农带农不紧不实“一股了之”，衔接资金使用不够精准有效等。对此，他提出加强帮扶产业全周期管理，推进全链开发；调整优化中央财政衔接资金分配政策及支持方向，通过项目法促进衔接资金更好使用；细化分类指导，支持低效闲置项目资产盘活等一系列措施。

河北省石家庄市平山县蛟潭庄镇西苇园村立足山场丰富资源，发展了花椒加工、连翘等中药材种植产业，目前面临产业规模小、抗风险能力弱，资金短缺制约产业壮大，人才匮乏，发展后劲不足等难题，村党支部书记韩宁杰希望上级部门能够增加对农业产业发展资金的投入，大力发展农产品深加工行业，发展产业链定期组织村干部、致富带头人等参加技术培训，提升文化素质和专业技能。

全国政协委员、中国农业科学院原党组书记张合成认为，产业帮扶具有根本性和长期性，要坚持县域产业投入比例不低于60%，确保资金真正用于产业发展，稳定投入规模和周期，如以三年为期进行考核，避免频繁调整，发展指标特别是产业重点发展指标也作为考核指标。同时，要从战时状态的推进模式，逐步向市场主导的发展模式转变，激发产业发展活力。

中国人民大学教授汪三贵认为应进一步强化市场化机制，吸引更多有能力的经营主体参与欠发达地区产业发展，同时完善激励机制，提高村集体经济经营能力。在资产使用和产业发展中，要综合考虑收益和带动就业等多方面因素，不能单纯以资产分红衡量资产利用效率。

结合多年基层调研经验，中国农业科学院农业信息所研究员聂凤英建议从制度、政策和产业三方面提供保障，强化制度约束确保工作落实，出台新政策应对复杂形势，加强基础设施建设、引进专业管理运营人才、延长产业链条等，来提升产业韧性。

“持续巩固拓展脱贫攻坚成果，增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力，就业和产业是关键，需要从顶层设计加强产业培育和资产管理”，刘均勇介绍，下一步在推进帮扶产业发展和盘活资产上，农业农村部重点抓五件事，按照资金、项目、资产的链条全面摸清资产底数，从产业项目角度推进巩固、升级、盘活、调整“四个一批”，聚焦主导产业推进全产业链开发，针对产业发展短板弱项和堵点痛点搭建产业服务平台，以及对资产进行监测评价。

盘活投入形成资产：厘清问题 创新思路

脱贫攻坚期及过渡期国家投入形成的资产是宝贵财富，可分为三大部分，直接给农户的到户资产约占两成，经营性资产约占两成，近六成是公益性资产。

“帮扶项目资产确权登记工作基本完成，资产原值增加，后续利用程度较高。一小部分闲置和低效资产需要盘活时面临一些难题，如对盘活对象理解不清晰，经营性资产与公益性资产分类标准不统一，盘活条件理解偏差大，低效标准、闲置时间等缺乏明确规定，盘活流程规范性不足，盘活中资金再投入的审慎性等。”中国农业大学继续教育学院院长任金政建议加强顶层设计，推进帮扶项目资产工作标准化体系建设，适时出台帮扶项目资产管理办法；推动全链条、全过程、全生命周期管理，从经济效益、公共效应和善治效能等维度推动资产盘活；加强信息化建设，建立数字化管理平台，加强常态化监测和预警；强化资产运营和管理人员的激励机制，加大对盘活资产典型案例的宣传推广力度等。

云南省元阳县嘎娘乡纸厂村是一个承载着千年古法造纸技艺的传统村落，紧紧抓住乡村振兴战略的历史机遇，探索农文旅融合发展新路径，盘活闲置资产，构建“产学研用”协同发展机制，成功创建纸厂村国家AAA级旅游景区。站在新的起点，村党支部书记钱家富希望上级部门支持探索闲置民房和宅基地盘活利用，助推旅游业的发展壮大。

中国社会科学院农村发展研究所研究员任常青指出，在扶贫项目设计和执行过程中，农民参与程度较低，往往局限于土地流转获取租金，产业扶贫效果不佳。此外，扶贫资金形成的项目资产虽然确权到村，但村一级经营自主权缺失，资产形成并非基于市场化方式，经营效率低下，公益性资产维护资金缺乏。因此，未来政策制定应注重提高农民参与度，充分尊重市场规律，提高政策瞄准性。

北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦认为，当前扶贫资产运营和管理权责需进一步理清，部分资产因产权复杂尚未完全移交，公益性资产存在重建轻管现象，资产折旧核算困难，收益率确定缺乏合理标准。他建议借鉴帮扶产业分类帮扶经验，对国家形成资产制定巩固、升级、盘活和调整制度体系，尽快出台资产调整政策。

“资产管理要与农村集体产权制度改革相统筹，避免管理措施碎片化。”陈晓华提出，脱贫攻坚形成的资产最终应落实到农村集体，因而有关管理制度建设与发展新型农村集体经济协同推进，从实际出发，整合和简化任务要求，让基层干部和农民群众易于理解执行。

张合成建议盘活资产要解放思想，可按照国有企业改革的思路，用市场化的方式盘活。帮扶资产监管要同时落实监管和利用两个责任。

作者：周向阳 蔡孟玉 农民日报·中国农网记者 崔丽