最高检发布指导性案例 涉农村独生子女家庭权益保障等问题

近日，最高人民检察院以行政生效裁判监督为主题发布第五十八批指导性案例，指导、引领各级检察机关进一步提高行政生效裁判监督案件办理质效。该批指导性案例均为检察机关向人民法院提出抗诉、再审检察建议的案件，其中有3件案件由最高检提出抗诉。记者发现，在该批5起指导性案例中有3起与农民群众生活相关，为给农民群众答疑解惑，本报对这三起案件进行梳理解读。

农村独生子女家庭应获多少征地补偿？

曹某一家户籍在河南省某市某区某街道办事处某村。2012年3月，某区政府成立某村城中村改造项目指挥部（以下简称“指挥部”），具体实施改造工作。12月9日，指挥部公示《某村城中村改造搬迁补偿安置方案》。同日，某村党支部、村民委员会、村务监督委员会根据安置方案制定《某村城中村改造安置补偿补充规定》，其中明确“房屋安置：享受村民福利待遇人员，人均安置建筑面积200平方米”。同年12月30日，曹某分别与指挥部、某村村民委员会签订搬迁补偿安置协议书，就人均安置建筑面积200平方米等房屋搬迁补偿安置事宜达成一致意见。

2013年9月，曹某夫妻又与指挥部签订《改造项目搬迁补偿安置协议》（以下简称《协议》）。协议主要内容为：曹某一户为“父母一方或双方享受村民福利待遇且已领取《独生子女父母光荣证》”的独生子女家庭，选择获得奖励安置房建筑面积共计100平方米。《中华人民共和国人口与计划生育法》（2002年）规定，独生子女父母按照国家和省、自治区、直辖市的有关规定享受奖励。《河南省人口与计划生育条例》（2011年修正，以下简称《条例》）第三十七条规定：“凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份”。据此，曹某认为，《协议》内容不符合《条例》关于独生子女家庭在按人分配征地补偿等经济利益时“多分一人份”的规定。

2016年9月，曹某夫妻及儿子、儿媳将某区政府和某街道办事处诉至某市中级人民法院，要求某区政府依法执行《条例》的规定，另外补偿安置房建筑面积100平方米，并支付多一人份拆迁过渡费62400元。某市中级人民法院一审判决驳回曹某等的诉讼请求。曹某等不服一审判决，提起上诉。河南省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。曹某等申请再审，被最高人民法院裁定驳回再审申请。

曹某一家以及具有相同情形的4户家庭分别向河南省人民检察院申请监督。河南省人民检察院依法审查后，将上述5个案件提请最高人民检察院抗诉。检察机关经阅卷、听取当事人意见，认为本案当事人双方对事实认定存在较大争议，对原审裁判、被诉行政行为适用法律法规是否错误存在严重分歧。2019年10月，最高人民检察院决定举行公开听证，邀请人民监督员、法学专家担任听证员，邀请部分全国人大代表、省人大代表、省卫健委有关人员旁听。经听证查明，曹某夫妻在《协议》上签字时并未充分了解相关奖励规定的内容，对没有获得足额奖励不知情，不存在自愿放弃奖励的意思表示。听证员一致认为，案涉城中村改造中的拆迁补偿应当执行《条例》有关计划生育奖励的规定。

最高人民检察院审查认为，本案的争议焦点是曹某夫妻签订《协议》的行为能否视为其对《条例》规定的行政奖励的放弃。第一，某区政府与曹某夫妻签订的《协议》，名为“协议”，实为单方行政决定。某区政府从未表示依据《条例》规定给予曹某家庭200平方米安置房或货币奖励，而以“协议”方式给付曹某家庭100平方米半人份安置房奖励，属于未经协商减损曹某家庭的合法权益。第二，《条例》依据《中华人民共和国人口与计划生育法》制定的确定性奖励标准，行政机关应当不折不扣地执行，行政相对人放弃该权利应当以明示的方式作出意思表示。在某区政府未告知曹某家庭有权获得“多分一人份”奖励的情形下，曹某等并不知晓其享有获得200平方米安置房或货币奖励的申请资格。以曹某夫妻在《协议》上的签字认定曹某等与指挥部自愿“达成一致意见”，与客观事实不符。因此，曹某夫妻在《协议》上签字的行为，不能作为认定或者推定曹某等自愿放弃行政奖励的事实依据。

2021年8月30日，最高人民检察院对包括曹某家庭在内的同村5户独生子女家庭申请监督案向最高人民法院提出抗诉。2022年4月25日，最高人民法院采纳抗诉意见，指令河南省高级人民法院对曹某家庭等5案进行再审。其间赵某等同村11户独生子女家庭基于同样的事实和理由申请检察机关监督。最高人民检察院就该11案向最高人民法院提出类案检察建议，最高人民法院指令河南省高级人民法院将曹某、赵某等16案合并审理。再审过程中，最高人民法院、最高人民检察院、河南省高级人民法院、河南省人民检察院共同开展行政争议实质性化解工作。曹某等16户与某区政府签订协议，某区政府按照《条例》规定的奖励标准，以经济补偿方式履行了奖励的法定义务。2023年8月24日，曹某等16户撤回再审请求，河南省高级人民法院裁定终结再审程序。

三个村争夺十余年的林地应归谁？

2015年11月，甲村第1-4村民小组（以下简称甲村）与乙村第3-6、10、11村民小组（以下简称乙村）、丙村第1-19村民小组（以下简称丙村）因山林权属纠纷均向湖南省某县人民政府提出山林权属确权申请，并各自提供了林权证等相应凭证。甲村称要求确权的争议林地为该村“飞地”（归属于甲村但不与甲村毗连的土地）的一部分，并提供了标有“甲村（飞）”字样的某县土地利用现状图、争议林地出租给案外人的合同等，证明其对争议林地有经营管理事实，某县人民政府未予采信。2016年8月1日，某县人民政府作出案涉山林权属行政裁决，将争议林地确权给乙村和丙村共同所有。甲村不服，向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府作出复议决定予以维持。甲村提起行政诉讼，请求撤销案涉行政裁决及复议决定，判决将争议林地归甲村所有。2017年5月11日，某市中级人民法院作出一审判决，驳回甲村的诉讼请求，理由为：乙村、丙村提供的1982年57号、116号、114号、95号山林权证要素齐全，已依法颁发，可以作为确权依据；乙村、丙村提供了双方的《土地权属争议书》《争议示意图》及《土地权属认定书》《示意图》，可以看出争议林地不在甲村一侧，乙村与丙村签订了《补充协议》自愿对案涉争议林地共同所有；甲村提供的1982年山林权证虽涵盖了争议林地，但该证无编号、未经填证人签字和填证机关盖章，且应发给山林权人的一联和存根联均存于档案馆，未颁发给甲村，故该证未经某县人民政府依法核发，系无效的林权证。某县人民政府作出的行政裁决事实清楚，证据确凿，某市人民政府复议维持并无不当。甲村上诉、申请再审均被人民法院以相同理由驳回。

甲村不服人民法院生效判决，向湖南省人民检察院申请监督。湖南省人民检察院经审查，于2021年7月19日提请最高人民检察院抗诉。

围绕争议焦点，检察机关依法开展调查核实工作，查明：1. 乙村114号山林权证填证机关未盖章，丙村95号山林权证应发给山林权人的一联仍存于县档案局，案涉林权证全部从县档案局复印，争议各方均不能提供原件。2. 某县1982年制作的林权证普遍存在无编号、无填写人、发给山林所有权单位一联未撕、空白证有公社及县政府盖章等瑕疵，存在先将已盖好人民政府和公社印章的空白林权证发给各村，然后由各村自行填写的情形。3. 《土地权属争议书》《争议示意图》及《土地权属认定书》《示意图》系由某乡人民政府作出。乙村与丙村达成的《补充协议》系争议发生后达成，未经甲村同意。4. 全国第一次土地调查（1984年—2009年）及第二次土地调查（2009年—2018年）的地籍资料载明，案涉“飞地”权利所有人为甲村。5. 某县原国土资源局2004年9月19日制作了《飞地面积通知书》、某市原国土资源局于2004年10月25日制作了《飞地权属、面积认定通知书》，并送达甲村和丙村盖章确认。某县人民政府2004年12月制作了案涉“飞地”及乙村、丙村集体土地所有权证，但均未下发。某县2019年土地利用现状图有一地块标注了“甲村（飞）”。6. 甲村在争议林地上建有两栋平房，一栋建于20世纪50年代，当时用于养牛；另一栋建于2000年左右，2006年至2012年出租给案外人用于养牛。前述相关证据载明的案涉“飞地”面积、形状、位置相互印证，与本案争议林地重叠。

检察机关依法调取了以上查明事实所涉及的1982年部分林权证、某县土地利用现状图、土地调查的地籍资料、《飞地面积通知书》、集体土地所有权证等证据材料。

最高人民检察院审查后认为：第一，原生效判决认定事实的主要证据不足。根据《林木林地权属争议处理办法》相关规定，调解处理林权争议，应当尊重历史和现实情况。该案中没有证据证明乙村、丙村持有的林权证均已依法送达，对同样存在要素不全或未颁发情形的林权证，人民法院认定乙村、丙村案涉林权证合法且已依法颁发，否定甲村案涉林权证效力，忽视了1982年“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）时期该县制证发证的客观历史情况。《土地权属争议书》《争议示意图》及《土地权属认定书》《示意图》由不具备处理权限的乡政府作出，作出的主体不合法，不具备法律效力，且与“飞地”山林权属认定没有关联。第二，检察机关依法调取的证据足以推翻原生效判决。某县土地利用现状图、全国土地调查的地籍资料、“飞地”有关凭证、“飞地”的权属证书及附图、乙村和丙村的土地权属证书及附图等证据显示，案涉“飞地”在面积、形状、位置、权利人上均一致，争议林地大部分在“飞地”内。某县自然资源局亦认为2004年制作的集体土地所有权证虽然不能作为单独确权的权属依据，但其所登记的界址、面积可以作为确权的参考资料。甲村提供的证据亦能证明其对部分争议林地具有经营管理的事实，乙村和丙村未能提供经营管理的证据。2021年11月24日，最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉。

2022年6月28日，最高人民法院指令湖南省高级人民法院再审。2023年2月9日，再审法院采纳检察机关的抗诉意见并作出再审判决，指出某县人民政府将争议林地确权为乙村和丙村所有依据不足，某市人民政府复议予以维持不当，判决撤销原一审、二审判决，撤销案涉权属纠纷处理决定，责令某县人民政府自该判决生效之日起六个月内重新作出处理决定。2023年12月5日，在湖南省高级人民法院和湖南省人民检察院共同推动下，某县人民政府重新作出山林权属争议处理决定，将争议林地靠近乙村和丙村的304亩确权给乙村与丙村共同所有，剩余约405亩确权给甲村所有，各村未再提出异议。

针对本案反映出的某县林地所有权证制证、发证不规范的问题，检察机关与某县人民政府座谈，并提出检察建议，督促其对已经制作但未下发的权证进行清理，对仍存在权属争议的依法确权后发证，从源头上减少山林权属纠纷的发生。某县人民政府采纳检察建议，逐一核实，清理林权证制发中存在的问题。

村委会上报宅基地申请是村民自治行为吗？

2020年5月7日，钱某向上海市某区某村民委员会（以下简称某村委会）提交书面建房申请。同年5月13日，某村委会出具《情况说明》，告知钱某其妻子已经因动迁安置拥有一处宅基地，建房申请与当前政策相悖。后某村委会对钱某的建房申请未予上报。钱某认为某村委会未予上报的行为损害其合法权益，起诉至某区人民法院，请求判令某村委会依法履行张榜公布、签署意见及报送某镇政府审批的法定职责。

2021年3月30日，某区人民法院认为，某村委会对村民申请建房行使的相关职能系集体经济组织内的审查程序，属于村民自治行为，并非行政主体实施的行政行为，未对钱某行政法上权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。裁定驳回钱某起诉。钱某不服，提起上诉。2021年8月25日，某中级人民法院驳回上诉，维持一审裁定。钱某申请再审未获支持。钱某不服生效裁定，向上海市检察院某分院申请监督。

上海市检察院某分院调取法院卷宗，听取双方当事人意见，对案件事实及法律争议全面审查。查明：第一，村委会受理、初步审查并上报宅基地申请的依据来源于地方性法规及规章。上海市人大常委会制定的《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第二款规定，农村村民申请住宅用地，应当经书面征求村委会或者村民小组意见。上海市人民政府制定的《上海市农村村民住房建设管理办法》第十七条规定，村委会接到农户建房申请后，应当将相关信息张榜公布。公布期间无异议的，村委会应当在申请表上签署意见后，连同建房申请人的书面申请报送乡（镇）人民政府；公布期间有异议的，村委会应当召集村民会议或者村民代表会议讨论决定。第二，村委会受理、初步审查并上报宅基地申请是宅基地建房审批的前置程序。《上海市农村村民住房建设管理办法》第十八条规定，乡（镇）人民政府应当在接到村委会报送的申请表和建房申请人的书面申请后，会同乡（镇）土地管理所进行实地审核。本案诉讼前，钱某曾以某镇政府为被告提起行政诉讼，要求某镇政府履行建房审批的法定职责。法院认为，钱某未经某村委会初步审查及上报程序直接要求某镇政府履行建房审批职责，缺乏依据，判决驳回钱某的诉讼请求。

上海市检察院某分院认为，根据土地管理法的规定，宅基地审批权的法定主体为乡（镇）人民政府。地方性法规、规章规定将宅基地审批中的受理程序前置至村委会，其实质是对宅基地审批职责的再分配，且不违反上位法的规定。村委会受理、公示、签署意见并上报宅基地申请，是依据法规、规章的授权履行行政管理职责的行为。某村委会对钱某的宅基地申请未予公示、上报，导致其宅基地申请无法进入某镇政府的审批流程，对钱某权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，村委会依据法律法规、规章授权履行行政管理职责的，可以成为行政诉讼的被告。2022年9月27日，上海市检察院某分院向某中级人民法院提出再审检察建议。

2023年6月28日，某中级人民法院作出再审裁定，撤销原一、二审裁定，指令某区人民法院审理。2024年7月31日，某区人民法院作出一审判决，认为村委会在宅基地申请受理至向乡（镇）政府报送流程中相应的履职行为可以认定为履行行政管理职责的行为，判决某村委会于该判决生效之日起90日内对钱某提出的宅基地申请依法作出处理。该判决作出后，双方当事人均未上诉，已发生法律效力。某村委会按照生效判决履行了上报宅基地申请职责。

作者：农民日报·中国农网记者 李婧