自改革开放以来，我市不少村庄在快速城市化进程中主动应变，经历了从传统村庄向城市社区的全面转型。在村庄转型过程中，存在上百年的村庄消失了，而新型集体经济组织却得到快速发展，成为原村庄范围内的一种支配性力量走到时代发展的前台。八家村位于海淀区东升镇中部，中关村国家自主创新示范区核心区内，周边以清华大学、国家自然科学基金委为代表的高校院所林立，2004年启动集体经济产权制度改革，2008年8月正式成立新型农村集体经济组织——八家股份经济合作社（简称“八家股份社”），2009年启动整体改造土地一级开发，2015年实行整建制农转居，2019年八家村村民委员会被正式撤销。留下的八家股份社依托八家村而建立，并以京海公司的名义参与市场经营活动，在区域经济、社区治理中发挥了不可或缺的重要作用。

一、主要做法

八家股份社的治理模式充分体现在坚持党组织领导下，既传承八家村村民自治的治理遗产，又结合京海公司的治理经验，实现了城市化地区农村集体经济组织经营管理的创新探索。八家股份社（京海公司）围绕所在商圈的产业布局和科技创新要素集聚的特征谋划自身发展，逐渐步入以现代服务业为主导的产业发展轨道，主营业务涉及写字楼租赁、物业管理、园林绿化、环境卫生、科技服务、停车管理等方面，主要服务于商圈内的企事业单位和原村所在社区居民生产生活。截至2022年底，八家股份社实现集体经济总收入36698万元，集体经济纯收入17014万元（疫情期间助企纾困，免除商户租金4664万元）。其治理做法如下：

一是构建了“党—社—企”三位一体权力框架和“股东代表大会—董事会—监事会”三位一体治理结构。这是适应城市化、市场化发展需要而在实践中探索总结出来的治理经验。“党—社—企”三位一体权力框架，是指八家股份社党总支作为政治领导力量，居于核心领导地位，体现了集体经济组织坚持党的领导的政治要求；八家股份社作为特别法人的集体经济组织，代表集体成员行使集体资产经营管理权（集体资产所有权归东升股份总社行使）；京海公司是集体经济组织社员代表大会授权注册的集体企业法人，与八家股份社实行“一套领导班子、两块牌子”的管理体制，对外开展市场经营活动，对所属企业进行管理，体现了市场经济条件下集体经济组织以企业法人身份走向市场的基本要求。“股东代表大会—董事会—监事会”三位一体治理结构，是指八家股份社依据章程建立的内部法人治理结构，股东代表大会是八家股份社最高权力机构，决定股份社重大事项；董事会是股东代表大会的执行机构，行使股份社经营管理职权；监事会是股份社经营管理中的监督检查机构，行使监督检查职权。

二是形成了适应市场经济发展需要的开放性人力资源选录机制。八家股份社顺应集体产业发展的人才需求规律，在股份社管理人才选聘方面打破了农村集体经济组织管理人员封闭性的传统，逐步实现工作人员的社会化和开放化录用，主要有三类招聘渠道：第一类是股东就业安置，八家股份社及其所属企业在招聘人员时优先考虑股东、职工子女就业，已招聘股东、职工子女80余人；第二类是社会公开招聘，根据需要公开面向社会自主招聘适合岗位的人员，择优录用；第三类是镇级安排人才，通过全市性的大学生村官和人才引进计划选聘优秀人才进入股份社及其所属集体企业。2020年，东升镇开展人才引进计划，为每个村股份社安排名额，由村股份社党务组织部门按计划提需求，镇党委统一委托专业机构为其招聘董事长助理和总经理助理，第一年镇财政负担招聘人员工资，第二年起由村股份社自主选择是否续聘并承担招聘人员工资待遇。自2008年到2022年，八家股份社共招聘大学生村官5名，并为东升镇培育了2名集体经济经管人才，其中1名在东升镇另一股份社担任副总，1名在东升镇总社担任财务部部长。在人员管理方面，八家股份社职工按要求在不同科室之间实行轮岗，股份社职工与所属企业职工之间也实行人员轮岗制度。八家股份社现任党总支书记、董事长也非本区本镇本村人，而是从东升镇其他股份社轮岗而来。

三是建立健全了公开透明规范的股份社内部管理制度。依据《八家股份经济合作社章程》，八家股份社建立股东代表大会、董事会、监事会、经理层等治理架构，又继承了原村委会有效的民主管理遗产，建立起比较健全的内部管理机构，设立有办公室、人力资源科、党建科、基建工程科、审计科、社会管理办公室、综治办、退服中心等10个科室，建立有比较规范的内部管理规章制度，将村务公开拓展为社务公开，及时公开股份社的集体资产情况、收益分配情况、财务支出情况等经营管理信息，保障了社员股东的知情权、参与权、表达权、监督权等权益。

二、发展中面临的深层次矛盾与挑战

八家股份社在集体经济发展进程中面临一些超越本身所能解决的深层次矛盾和挑战。

一是集体经济组织市场主体地位仍存矛盾。八家股份社与京海公司实行“两块牌子、一套人马”，呈现出“一体两面”的重要特征。一方面，八家股份社与京海公司作为八家村集体经济组织是“一体”的；另一方面，八家股份社以特别法人的“一面”出现在有关政策法律规定之中，但并未真正进入市场，京海公司以企业法人的“一面”作为实质性的市场经营主体走向市场，广泛开展生产经营活动。如何进一步理顺八家股份社与京海公司的关系，是当前和今后一段时期集体经济组织建设和集体经济发展需要关注和处理的重要问题。

二是集体经济组织股权管理方式有待突破。已经实现城市化转型、但仍处在城乡体制夹缝中的八家股份社超前遇到了很多内部治理问题。比如股东老龄化问题，截至2022年八家股份社退休股东超过80%，随着股东年龄的增长，涉及股份继承、赠与、转让等工作会逐渐增多，股东参与股份社事务的能力受到挑战；再比如股东专业化问题，八家股份社535名股东中，在京海公司及其下属公司任职的在职股东不到60人，在职股东占比较低，形成具有经营决策能力的外部管理人员无法参与股东大会进行决策、而享有参与决策权的股东（代表）缺乏决策能力的尴尬局面；又如外来经营管理人才激励机制问题，八家股份社对专业化人力资本的依赖度越来越高，但当前相对封闭的集体股权结构不利于吸引外部高端优秀经营管理人才。此外，八家股份社股东居住较为分散，有部分股东已迁出八家社区，有的甚至长期居住在国外，随着时间推移，股东分散居住情况可能越来越突出，对于召开股东（代表）大会等将产生较大影响。

三是集体经济组织社区管理负担仍未减除。八家村在撤村后，八家股份社仍承担了原村委会管辖区域以及八家社区所在片区的有关社会管理和公共服务职能，包括负责未转居少数农业户籍人口的社会管理，如办理城乡居民养老、医疗保险等职责，承担解决原八家村相关历史遗留的经济社会问题，负责112万平方米的网格化区域（南至清华东路西口、北至北五环、东至双清路、西至荷清路）所属单位、居民小区的治安安全、疫情防控等社区管理服务工作；八家社区居委会书记、主任的工资仍由八家股份社承担，等等。

四是集体经济组织税费负担不尽合理。八家股份社（京海公司）承担了很多社会责任，但在纳税义务上与一般企业无异，特别是在集体经济产权制度改革后，新型集体经济组织在对股东进行年度收益分配时，由于国家缺乏与集体经济组织特别法人相适应的税制体系，在现实工作中税务部门就简单地依照现行的个人所得税法征收社员股东20%的红利税。例如2022年八家股份社实现股东分红总额1974万元，缴纳个人所得税395万元，税后分红1579万元。为了减轻股东个人的缴税压力，京海公司代扣代缴了红利税，这变相加重了集体经济组织负担，影响了农村集体经济组织正常的收益分配。

五是集体经济组织历史遗留问题久拖未决。八家地区整体改造土地一级开发项目于2009年启动、2010年阶段性完成拆迁腾退、2013年完成回迁安置，但依然存在不少历史遗留问题。一是规划待拆范围内尚存三处待拆未拆区域，其中面积最大一处为位于月泉路北侧、后八家路东侧占地约20000平方米、建筑面积约10000平方米的泰跃周转房（原八家旧货市场）。1998年4月，京海公司与泰跃公司签订租赁协议书，将八家旧货市场用于建设临时周转房，租期10年，2008年到期；其中，2002年开始泰跃公司将该周转房转租城建四公司使用。但合同到期后，一直不予腾退。2012年8月，八家村正式起诉泰跃公司和城建四公司，并于2013年3月取得终审判决书，判决泰跃公司和城建四公司进行场地和房屋腾退，并按照每天904元标准向京海公司支付自2008年4月20日至实际腾退日之间的租金费用。但因涉及住户较多法院强制执行难度大等原因，该判决至今未执行，严重损害了集体经济组织的利益。二是一级土地开发包干资金预留5%部分尚未到账。根据八家地区一级开发实施方案，开发成本总额约为55.1亿元，其中海淀区土储中心已经累计拨付52.3亿元，预留5%、约2.75亿元尚未支付，导致开发项目顺次拖欠了约40家施工单位工程款，八家回迁项目长期被不断讨要工程款，影响社会稳定。三是回迁项目八家嘉园小区分户办证缴纳税费问题。根据税务部门有关规定，拆迁安置房项目办理房产证可免征契税，但办理免契税证明需要提交房屋的销售发票。拆迁安置房项目区别于一般商品房项目，购房款是由政府拨款抵扣的，并没有给到八家嘉苑公司（项目开发建设公司、八家集体企业），没有形成八家嘉苑公司的收入，也就不存在所谓的增值税。但是在实际运作中，为了确保搬迁户拿到不动产权证，八家嘉苑公司需要为每户开具销售不动产发票，缴纳增值税以及相关附加税约9000万元。这种不合理的税费负担，使八家嘉苑公司难以为继，影响了集体经济的发展，且容易引发住户对于办证不满的群体性事件。

三、思考与建议

城市化地区的农村集体经济组织资产规模较大、经营效益较好，是地区集体经济组织的重要组成部分，代表了地区集体经济的发展水平。基于以上调研，我们针对城市化地区集体经济组织的发展特点与主要矛盾，就未来城市化地区集体经济组织高质量发展提出六点思考与建议。

一是处理好集体经济组织合作社化与公司化的关系。随着农村集体经济组织特别法人地位的巩固与专门立法的推进，农村集体经济组织必然全面走向法人化、实体化，解决农村集体经济组织“一体两面”问题、处理好股份经济合作社与农工商公司之间的关系，不但是一个重要的法律问题，也是一个迫切的现实问题。八家股份社与京海公司的关系面临三种可能选择：一是保持目前“一套班子、两块牌子”的格局不变。但这不利于八家股份社进一步规范化、实体化、法人化发展。二是撤销京海公司，保留八家股份社。这涉及集体资产过户、企业经营品牌损失、集体经济组织直接承担市场风险等重大问题。三是保留京海公司，将京海公司作为八家股份社全资控股的所属集体所有制企业，并以京海公司为母公司，控股或参股若干家子公司，这可能是《农村集体经济组织法》颁布实施后最合理的选择。但必须明确的是，如因政策因素需要将集体资产从京海公司过户到八家股份社的，应当区别于其他公司之间市场交易类的资产过户，免收增值税等相关税费。

二是强化集体经济组织制度建设。首先，结合地方实际，尽快制定地方农村集体经济组织条例。其次，完善农村集体经济组织内部治理机制。根据农业农村部《农村集体经济组织示范章程（试行）》，加强集体经济组织章程修订完善工作，坚持按章程办事，制定适宜城市化地区集体经济组织发展的股权转让和退出机制。针对有法定继承权的集体成员亲属、集体企业高管、职业经理人等特殊群体，应明确集体经济组织成员认定程序与资格条件，完善股权转让办法；探索持股权与表决权分离机制，通过制度创新，既保障成员利益，也发挥集体资产股权流转的效应。针对已经长期离开股份社所在地股东，建立股权有偿退出机制，明确成员资格退出条件。保障集体经济组织成员和集体企业员工的基本权益。

三是逐步剥离城市化地区撤村建居后的集体经济组织社区公共管理负担。将撤村建居后的社区公共管理和公共服务费用纳入财政预算，强化公共财政对撤村后新建城市社区公共产品的供给责任，及时将集体经济组织承担的社区公共管理和公共服务职能移交给社区居委会，减轻集体经济组织承担社区公共管理和公共服务负担。在集体经济组织承担社区公共管理和公共服务职能未剥离之前，应当相应减免集体经济组织和集体企业的税费，并给予财政补贴。考虑到集体经济组织本身所具有的公益性与经营性并存的特性，即使将社区公共管理和公共服务职能剥离出去后，集体经济组织也不可避免地在社区公共事务中发挥重要作用，因此建立支持集体经济组织和集体经济发展的相关财税政策制度，具有内在的合理性和必要性。

四是建立健全与特别法人相适应、有利于集体经济组织建设和集体经济发展的财税金融制度体系。首先，尽快改变以现行营利法人税法体系对待和要求特别法人纳税的不当做法，加快研究制定适应集体经济组织建设和集体经济发展需要的新税制。对于因推进集体产权制度改革而实行按股分红的，应当减免股东个人红利税，或以“先征后返”方式全额返还给农村集体经济组织。其次，积极发展合作金融，在战略上加强城乡合作金融体系建设，积极探索以乡镇集体经济组织为主体发展农村合作金融的有效途径，强化构建与集体经济组织和集体企业相匹配的合作金融服务体系。再次，建立有利于高层次优秀人才到农村集体经济组织和集体企业就业创业的政策制度和文化环境，健全集体经济组织和集体企业吸引外部优秀人才就业创业的体制机制。实行开放式用人制度，加快建立健全职业经理人聘任机制，形成科学合理的薪酬制度，促进人力资源向集体经济组织和集体企业合理流动。

五是构建集体经济、集体企业与国有经济、国有企业同等重要、平等对待的政策制度体系。首先，保障农村集体经济组织和集体企业依法平等使用生产要素。比如在劳动力使用上，用制度保障集体经济组织和集体企业就业人员医疗、养老、住房等各项社会保障权利和工资福利待遇。在土地资源利用上，要改变过去那种农村集体经济组织在自己集体土地被低价征收后再通过招拍挂方式高价买回土地使用权来进行开发建设的不合理政策，应当依据集体经营性建设用地入市的新规定，集体经济组织可以自主利用集体经营性建设用地发展集体产业。其次，同等保护集体经济组织和集体企业的各项合法权益。集体经济组织和集体企业在市场经营活动中，涉及合同纠纷等相关法律纠纷和矛盾问题的，都应当在公正的政策法律范围内合理合法地解决。八家股份社（京海公司）至今存在的一些十余年悬而未决的历史遗留问题，应当针对此类农村集体经济遗留问题建立专门的制度通道，在法治的轨道上及时有效解决历史遗留问题，让城市化地区集体经济组织轻装上市场。

六是创新撤村留社后的集体经济组织监管服务方式。首先，把握集体经济组织内涵与外延的巨大变化。在农村城市化地区，基本上没有农业、农村、农民，留下的集体经济组织既不是以集体所有的土地为基本生产资料，也不实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，而主要是以集体经营性资产为基本生产资料实行集体统一经营体制，因此有关部门应与时俱进，转变对这类农村集体经济组织的认识以及相应管理服务工作方式。其次，健全集体资产监督管理体制和机制。在特大城市的城市化地区、城乡结合部地区，集体资产总额巨大，且已经深度参与了城市功能建设与城市经济发展，集体资产监管的复杂度、庞杂性已经远远超出了传统意义上的农村集体资产监管的范畴。为进一步加强和完善城市化地区撤村留社后的集体资产监督管理服务，建议针对高度城市化地区建立集体资产监督管理委员会（简称“集资委”）代替原有农经系统，既可设在农业农村部门，也可直接隶属于市政府管辖，除了专门负责城市化地区的集体经济组织建设、规划、监管，特别要加大对于城市化地区的集体经济组织的政务服务，要适应市场化、城市化、国际化发展的需要，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，促进符合条件的集体经济组织和集体企业做大做强，推动优质集体企业挂牌上市，营造集体产业越做越强的营商环境。

作者：北京市农村经济研究中心 张英洪 刘雯