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如何理解建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度

  • 来源:新华社
  • 编辑:袁雅茹
  • 2024-10-28 08:49:18

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出:“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。”这是推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式的必然要求。

国土是生态文明建设的载体。构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局,必须不断完善国土空间开发保护制度。党的十八大以来,党中央部署“多规合一”改革,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。“多规合一”改革自上而下整体推进,形成涵盖“五级”(国家、省、市、县、乡镇)、“三类”(总体规划、详细规划、专项规划)的国土空间规划,构建起规划编制审批、实施监督、法规政策、技术标准体系。与此同时,加快国土空间用途管制制度建设,制定实施覆盖陆海空间全域全要素、全国统一的国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类标准,夯实实施用途管制的基础;统筹划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界,明确农业、生态、城镇空间用途管制的底线边界;制定实施生态保护红线管理规定,明确自然保护地核心保护区、一般控制区等不同区域人为活动管控规则;以“多规合一”为基础推动“多审合一”,切实提高行政服务效能。通过上述改革,总体形成以国土空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。但也应看到,我国国土空间用途管制制度建立时间较短,在规划目标传导、用途转用审批和规划许可融合、规划和用途管制实施监管等方面还存在薄弱环节,需要进一步深化改革加以完善。

对建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度的内涵和要求,可从以下3个方面加深理解。

第一,夯实国土空间用途管制和规划许可基础。国土空间总体规划和详细规划是开展城乡开发建设、整治更新、保护修复,实施用途管制、核发规划许可的法定依据。要充分发挥国土空间总体规划对国土空间开发保护的战略引领作用,健全规划实施传导机制,分领域、分层级落实国土空间开发保护分区管制要求。强化国土空间总体规划对专项规划的指导约束作用,在国土空间规划“一张图”上统筹、协调和平衡各专项规划领域的空间需求。改革国土空间详细规划编制实施机制,针对城乡建设、历史文化资源保护、生态环境保护等的需求,因地制宜划分详细规划单元类型,探索不同单元类型、不同深度详细规划的编制和管制内容。

第二,建立健全国土空间用途管制和规划许可制度。坚持陆海统筹,以全域国土空间和各类自然资源为对象,分区分类健全用途管制和规划许可制度,实现用途管制类型全面覆盖、边界清晰准确、规则统一衔接。在城镇开发边界内的建设,实行“详细规划+规划许可”的管制方式;在城镇开发边界外的建设,按照主导用途分区,实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。完善农业、生态、城镇空间内部土地用途转用管制规则,推进用途转用审批和规划许可整合优化。

第三,加强国土空间规划和用途管制、规划许可实施监管。强化国土空间规划权威,规划一经批复,任何部门和个人不得随意修改、违规变更。推动国土空间治理数字化转型,建设全国国土空间规划实施监测网络,提升国土空间规划实施监督能力。推动建设项目用地审批、规划许可、规划用地核实等全流程数字化管理,强化用途管制和规划许可监管,严肃查处各类违反规划和用途管制要求的建设行为。推进国土空间规划法立法,将“多规合一”改革等的制度性成果上升为法律制度。

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