聚焦代表法第四次修正——保障代表依法履职　完善履职监督管理

作者：农民日报·中国农网记者 李秀萍

人大代表是人民代表大会的主体，是国家权力机关的组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法是规范和保障人大代表依法行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用的基本法律。2024年12月，十四届全国人大常委会第十三次会议对代表法修正草案二次审议稿（以下简称“二审稿”）展开审议。2024年12月25日至2025年1月23日，二审稿在中国人大网公开征求意见期间，共收到601人提出的2422条意见。

此次代表法修改，系该法自1992年通过并施行以来的第四次修正。党的二十大要求加强人民当家作主制度保障，党的二十届三中全会要求加强人民当家作主制度建设。坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度，是其中重要内容。此次修改贯彻落实党中央决策部署，总结新时代人大代表工作的实践经验，丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，加强代表工作能力建设和履职监督管理，深化代表对国家机关各方面工作的参与。

完善代表依法行权履职保障

十四届全国人大常委会第十三次会议期间，针对二审稿，全国人大常委会组成人员积极建言献策。

二审稿规定，代表在本级人民代表大会闭会期间，参加由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团安排的代表活动，代表所在单位必须给予时间保障。对此，全国人大常委会委员杨振武表示，从实践来看，人大代表参加的立法、监督、调研等各类活动，既有常委会安排的，也有各专门委员会和常委会工作机构组织开展的。他建议在该条的“本级人民代表大会常务委员会”之后，增加“本级人民代表大会各专门委员会和常务委员会工作机构”，深化代表对人大各项工作的参与，支持和保障代表依法履职。

二审稿第五条规定，代表应当自觉接受人民监督。根据宪法的规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定，地方各级人大代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况，修改后的代表法也作出相应的衔接性规定。全国人大常委会委员张勇建议，在二审稿第八条代表义务中增加一项规定：“依法报告履职情况，接受原选区选民或者原选举单位的监督。”另外，二审稿第三十三条对代表应邀列席本级人大常委会会议和专门委员会、常委会工作机构组织的会议，参加本级人大常委会组织的各项活动作出规定，张勇建议进一步明确对代表相关意见建议的办理要求，增加一款规定：“代表在列席会议和参加活动中提出的意见和建议，由本级人民代表大会常务委员会办事机构、工作机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团研究处理，或者交有关机关、组织研究处理。”

地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法明确乡、民族乡、镇人民代表大会主席团以及主席、副主席密切联系代表，听取反映代表提出的建议、批评意见等相关职责。在代表工作的实践中，也需要大会主席团进一步加强对代表建议、批评和意见的督办力度。因此，全国人大常委会委员段春华建议将二审稿第十一条第一款修改为：各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会主席团应当密切同代表的联系，加强代表工作能力建设，支持和保障代表依法履职，充分发挥代表作用；将第五十一条第五款修改为：县级以上的各级人民代表大会有关专门委员会、常务委员会代表工作委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会主席团应当加强对代表建议、批评和意见的督促办理。

列席审议的上海市人大常委会副主任陈靖建议更加突出人大代表在全过程人民民主中的作用，明确实践的路径，在二审稿中增加规定，代表应当在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节践行全过程人民民主，通过参与基层立法联系点、代表联系群众平台等方式始终同人民保持密切联系。建议将近年来实践证明行之有效的好做法和经验上升为法律，在代表享有的权利条款中增加规定，如邀请代表列席人大常委会，参与立法调研、起草、认证、审议、评估等工作，参与执法检查、专题调研。

健全代表发挥监督作用机制

针对代表建议、批评和意见的办理，二审稿明确代表建议、批评和意见办理情况的报告应当予以公开。对此，列席审议的全国人大外事委员会委员于旭波加以肯定，认为目前要求应当予以公开的主要是办理情况的报告，一般来说会比较概括化，建议进一步增加透明度，以利更好调动代表履职积极性，推动代表意见、建议办理质量提升，特别是推动政府相关工作进展。另外，不同代表每年可能会就一些相关的问题提出类似意见和建议，有更多公开的信息对代表而言是很好的参考。

二审稿第二十条第五款规定，质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。列席审议的全国人大代表张义民建议参照宪法第七十三条的表述加以修改，明确各级人民代表大会代表提出的质询案，受质询的机关必须负责答复，更好体现法律的强制性意义。

“代表法修改，要健全人大代表发挥监督作用的机制。”全国人大常委会委员林锐如是说。他表示，监督目前仍然是人大代表履职中相对薄弱的环节，二审稿相关条款对各级人民政府、监察委员会应当及时通报工作情况、提供信息资料、保障代表的知情权作出规定，但人大监督是党和国家监督体系的关键一环，其优势在于点多面广、常态化、日常化。他建议在二审稿第三章中，除视察、调研、执法检查等活动形式外，研究增加代表监督活动有关条款，并建立人大代表监督与纪检监察机关监督之间的衔接机制，形成监督工作闭环。

林锐还建议健全人大代表联系选民的机制。他表示，二审稿相关条款对人大常委会如何联系代表给予明确规定。但是对于人大代表如何联系选民，仅有原则性要求。各地在实践中探索出建立人大代表之家、代表联络站、立法联系点等行之有效的做法，建议要把实践中行之有效的做法固化为制度规定。

二审稿规定，代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用执行代表职务干预执法、干涉具体司法案件、插手招标投标等经济活动或者变相从事商业活动牟取个人利益。对此，全国人大常委会委员翁杰明建议加上“违规”二字，也就是“不得利用执行代表职务违规干预执法”。因为人大代表通过正常方式，对不当的执法提出纠正意见，不属于干预执法。全国人大常委会委员江天亮同样建议对此加以修改。

二审稿规定，各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院应当加强同代表的联系，听取代表的意见和建议。对此，全国人大常委会委员肖开提·依明建议增加规定“积极回应代表的关切，加强和改进工作”。针对“各级人民政府及其所属各部门，监察委员会，人民法院，人民检察院，根据本级人民代表大会常务委员会的统筹安排，可以邀请代表参与相关工作和活动，听取代表的意见和建议”的规定，他建议将“可以”修改为“应当”。二审稿还规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当记录代表履职情况”，肖开提·依明建议增加规定“完善代表履职评价体系和激励机制，加强代表履职监督管理”。

重视立法过程中的公众参与

此次代表法修正，全国人大及其常委会高度重视立法过程中的公众参与。

2024年11月，十四届全国人大常委会第十二次会议对代表法修正草案展开初次审议。会后在中国人大网公开征求意见期间，共收到196人提出的336条意见，另收到3封来信。社会公众主要对代表闭会期间的活动、代表联系人民群众机制、代表履职保障和监督等提出意见。

此外，全国人大常委会法制工作委员会通过代表工作信息化平台，专门面向全国人大代表征求意见；委托各地通过座谈会、代表履职平台等途径，听取辖区内各级人大代表特别是基层人大代表的意见；邀请代表参加有关调研和座谈会。各基层立法联系点纷纷召开代表法修改意见征询会，听取代表意见。在代表法修正草案起草、审议各环节，福建才溪、河南驻马店、湖南长沙、广西三江、西藏巴宜、宁夏平罗等许多基层立法联系点还积极听取并反馈基层人民群众的意见建议。对于代表和基层立法联系点提出的意见建议，全国人大常委会法制工作委员会认真研究吸收，并在二审稿中加以吸纳、有所体现。

吸纳各方意见建议，二审稿细化人大代表的履职规范，突出对代表履职的政治要求，明确代表密切联系群众的原则要求，完善代表权利义务的有关规定。把近年来人大代表工作中一些比较成熟的经验做法上升为法律，比如建立健全常委会组成人员和专门委员会、常委会工作机构联系代表的工作机制，设区的市级以上各级人大代表可以在本行政区域内跨原选举单位进行视察、开展调研等。同时，完善支持和保障人大代表履职方面的规定，如对代表履职给予往返的旅费，对身体残疾代表履职给予必要帮助和照顾，加强代表履职宣传工作等。“这些规定对优化代表履职环境、调动代表履职积极性，都会产生积极作用。”全国人大常委会委员蒋超良如是评价。

四川省成都市人大常委会研究室副主任席盘林一直关注此次代表法修正。在他看来，增加规定设区的市级以上各级人民代表大会代表可以在本行政区域内跨原选举单位开展调研等，不仅有必要，而且有意义。二审稿还规定县级以上的各级人民代表大会常务委员会制订年度代表工作计划。对此，席盘林表示，制订年度代表工作计划法定化，就是要确保代表工作做到人民群众心坎上，有助于一项一项按照时间节点和目标任务要求对照抓好落实。

二审稿规定代表资格终止的七种情况，其中包括“辞职被接受或者被责令辞职的”，将“责令辞职”补充作为代表资格终止的法定情形予以明确。安徽省芜湖市三山经济开发区人大工委四级调研员滕修福对此格外关注。他进一步提出立法完善建议，建议总结实践经验，将“引咎辞职”“劝辞”“责令辞职”写入代表法第五章，并明确不同类型代表辞职方式的原则要求，以强化对代表的监督。

列席审议的全国人大代表夏永祥表示，修改代表法，基层代表反响很好，盼望立法机关和相关工作机构进一步加大对代表法的宣传力度，加大执法检查力度。同样来自基层的全国人大代表刘锦秀则盼望进一步明确各级代表履职平台和代表联络站建设规范，进一步健全国家机关以及常委会组成人员联系基层代表的机制保障，进一步完善基层代表执行职务的保障以及在闭会期间的学习、调研活动规定等。

经过充分审议，全国人大常委会组成人员普遍认为，二审稿已经比较成熟，建议经进一步审议和修改完善后依照法定程序提请十四届全国人大三次会议审议。