作者：农民日报·中国农网记者 李秀萍

2016年3月1日起，《中华人民共和国反家庭暴力法》正式施行。该法实施以来，截至2025年2月，全国已有20个省、自治区、直辖市陆续完成配套地方性法规制修订。2025年3月，适逢反家庭暴力法实施九周年之际，记者采访多位资深专家、学者，解析地方立法与国家立法协同发力、织密法网守护家庭平安的法治脉络，并针对法律法规的有效实施和健全完善建言献策。

完善家暴定义拓展法律适用范围

“反家庭暴力法实施九年来，全国各地对家庭暴力的认识不断加深，对其定义和类型的理解也在持续深化。相继配套出台的地方性法规在明确家庭暴力定义、细化保护措施、强调多部门协同以及关注特殊人群保护等方面取得显著成效，立法成就斐然。”中华女子学院教授孙晓梅如是说。作为第十一届和十二届的全国人大代表，孙晓梅曾经多次提交制定反家庭暴力法的建议和议案，是反家庭暴力法的重要立法参与者之一。

同孙晓梅一样，中华女子学院副教授张荣丽，长期致力于妇女人身权利保障、防治性侵害未成年人违法犯罪等问题研究，曾获评“全国维护妇女儿童权益先进个人”。“反家庭暴力法实施后，家庭暴力定义范围狭窄问题逐渐显露，包括家庭暴力类型不包括性暴力和经济控制，暴力表现方式列举有限，法律适用范围仅限于家庭成员，家庭成员以外的人需要在一起共同居住才能适用本法，受害人只限于直接遭受家庭暴力的家庭成员，目睹儿童等家庭暴力环境受害者不在家暴受害人范围内等。这些问题在地方立法层面有所完善。”张荣丽告诉记者。

作为广东省反家庭暴力地方立法的主要参与人之一，广东省律师协会婚姻家事法律专业委员会主任、一级律师游植龙表示，2020年10月1日起施行的《广东省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》中，将目睹家庭暴力的未成年人列为家庭暴力受害人，成为全国首个通过立法明确目睹家庭暴力儿童为家庭暴力受害人的省份。广东地方立法创新，还包括将冻饿、禁闭、网暴等纳入家庭暴力范围；完善强制报告制度，扩大保护对象和报告主体，增加人民调解组织及其工作人员作为强制报告主体的规定；规范公安机关接处警，明确四种情形应当出具告诫书；丰富人身安全保护令措施，可申请多项保护措施，如禁止令、远离令、迁出令等；规定临时庇护场所要保护受害人隐私；完善家事调查制度和律师调查取证制度等。

孙晓梅、张荣丽指出地方立法的诸多亮点。《青海省反家庭暴力条例》强调通过网络对家庭成员进行辱骂、威胁、骚扰等行为，给受害者造成极大精神伤害，可对其进行依法处理。《黑龙江省反家庭暴力条例》涵盖首接责任制度、强制报告制度、告诫制度、人身安全保护令制度、临时庇护救助制度和保护被害人制度等六项制度。《甘肃省反家庭暴力条例》特别关注未成年人、老年人、残疾人等特殊人群，明确各部门的相关保护职责。《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》将因年老、残疾、重病、处于孕期或哺乳期、受到强制或者威吓等原因无法报案的人纳入强制报告对象。尤足称道的是，《江苏省反家庭暴力条例》在家庭暴力定义中增加性暴力和经济控制的规定；《重庆市实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》将强迫发生性行为等性侵害行为以及实施非正常经济控制、剥夺财物等经济侵害行为，作为家庭暴力类型明确加以列举。两地反家庭暴力地方性法规中，家庭暴力定义与国际上对家庭暴力的分类相同。《内蒙古自治区反家庭暴力条例》把家庭成员以外具有监护、扶养、寄养、同居等关系的共同生活人员或者曾有配偶、同居关系的人员纳入保护范围。

反家暴工作融入社会治理体系

“回顾我国反家庭暴力立法历史，其实正是始于地方立法，地方立法先于国家立法。2000年颁布的《湖南省人民代表大会常务委员会关于预防和制止家庭暴力的决议》是全国首部反家庭暴力地方性法规，全社会因此知晓家庭暴力的概念，知晓面对家庭暴力需要公安和司法机关及时介入。随后数年陆续有多个省、自治区跟进制定地方性法规。2013年，《江苏省家庭暴力告诫制度实施办法（试行）》颁布，在全国率先建立家庭暴力告诫制度。这些地方立法实践都为后来的国家立法提供了重要参考。”中国社会科学院法学研究所诉讼法研究室主任、研究员徐卉介绍说。

的确，从1995年在北京举办的联合国第四次世界妇女大会首次将反家庭暴力议题引入国人视野，一直到2016年3月1日反家庭暴力法正式实施，这部法律落地生根正是从地方立法逐步推进到国家立法层面，其间凝聚无数人的心血与努力。

“在反家庭暴力法颁布实施后，地方配套立法转向细化规则，强化法律的可操作性。地方立法不仅在法律实施中起到助推作用，而且令反家庭暴力制度体系的构建与地方实践经验具体结合。”徐卉评价说。

目前，各省、自治区、直辖市的配套立法工作仍在继续。与此同时，一些地方关于反家庭暴力工作的实践探索令人欣喜，从数字赋能线上申请人身安全保护令到引入专家证人制度解决精神暴力举证难题等，可以期待下一步地方立法将能看到更多成功经验。徐卉表示，未来进一步完善反家庭暴力法，可以吸纳这些具有借鉴价值的地方立法实践经验。

“地方立法把反家暴工作融入现有社会治理体系中，尤其是在基层社会治理网格化、政务信息化等社会管理现代化体系中，提高了反家庭暴力工作成效，保证了法律及时落地见效。”张荣丽说。《山东省反家庭暴力条例》《江苏省反家庭暴力条例》《广东省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》等，均有规定将反家庭暴力工作纳入基层社会治理和网格化服务管理内容。

“涉家庭暴力案件是属地管理，地方立法格外重要，不仅是完善家庭暴力定义、拓展法律适用范围、提供涉家庭暴力案件审理指引，更重要的是整合地方资源，建立跨部门的强制干预协同机制。正是有了这些省级立法的协同机制，现在也有一些跨区域的实践，包括京津冀、长三角，都在探索反家庭暴力案件的跨省、跨区域协查机制。”徐卉告诉记者。

“家庭暴力具有复杂性和反复性，靠单一机构治理存在困难，多机构合作是国际反家庭暴力工作的成熟经验，在反家庭暴力地方立法中，加强多机构合作机制建设得到充分体现。”张荣丽说，《贵州省反家庭暴力条例》《海南省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》《陕西省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》《山西省家庭暴力预防和处置办法》等对此均有明确规定。

呼吁开展执法检查健全制度体系

2023年8月28日，国务院关于反家庭暴力工作情况的报告提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。该报告显示，打破“法不入家门”禁锢仍须强化制度落实。报告指出，对应反家庭暴力法规定的各部门法定职责，反家庭暴力工作仍然存在不少问题：强制报告主体责任有待进一步强化，干预制度利器的作用有待进一步发挥，为家庭暴力受害人提供救济服务能力有待进一步提高，多部门协调联动有待进一步加强，宣传培训的针对性、实效性有待进一步提升。当时参与分组审议的全国人大常委会组成人员见仁见智，建议适时启动反家庭暴力法执法检查，进一步研究完善立法规定，强化各项制度落细落实。

“下一步，建议在反家庭暴力法颁布十周年之际开展执法检查，重点检查农村地区特别是偏远山区贯彻落实法律情况。”张荣丽说，不仅要检查普法、执法状况，还要聚焦反家庭暴力配套措施，例如检查家暴受害人临时庇护中心建设、庇护数量等情况，检查乡镇反家庭暴力工作一线人员、人民法庭法官以及派出所民警、工作人员的反家庭暴力法培训率。检查地方反家庭暴力专项经费，尤其是农村地区反家庭暴力经费拨付情况。检查农村地区家庭暴力的强制报告数量、人身安全保护令签发数量等。伴随近年陆续出台的司法解释以及跨部门协同颁布的相关规定，人身安全保护令的获取渠道已经比较畅通。根据反家庭暴力法的规定，人身安全保护令的执行主体是人民法院，公安机关及相关部门作为协助执行人，对于施暴人的威慑性未能达到立法预期。2024年3月，广东省珠海市香洲区人民法院以拒不执行裁定罪对屡次违反人身安全保护令殴打并恐吓威胁前妻的被告人，作出一审判决，判处有期徒刑八个月。这是全国首例因违反人身安全保护令被法院以拒执罪判处刑罚的案件。然而，实践中违反人身安全保护令的情况往往达不到这样的入罪程度。

徐卉的思考更多围绕健全反家庭暴力制度体系。在反家庭暴力制度体系构建中，她认为检察公益诉讼制度十分必要。在实践中，人民检察院对此已有试点探索。现行反家庭暴力法尚无规定，仅在修订后的妇女权益保障法中对涉及妇女权益保障的检察公益诉讼有所规定，然而家庭暴力的受害者并不仅限于妇女，确有完善反家庭暴力法、引入检察公益诉讼制度的必要。

现行反家庭暴力法对临时庇护虽有规定，却只能为遭受家庭暴力的受害者提供短期庇护，无法提供长期支持。徐卉建议借鉴一些欠发达国家有意义的域外经验，不仅提供短期收留保护，还提供社交支持、技能培训，以可持续发展模式帮助受害者能够重建独立生活。

为农村反家暴工作提供更多支持

“实践中，农村在反家庭暴力方面相对于城市而言，组织建设和执法力量较为薄弱，并且由于‘家庭暴力只是家务事’等传统思想观念误导，预防和处置家庭暴力力度相对不足，理应加强。”为此，游植龙建议加大对农村反家庭暴力工作的执法检查力度，落实法律规定的基层政府机关及相关部门反家庭暴力的责任机制，加强对乡村反家庭暴力工作一线人员，如农村基层派出所、乡镇司法所、村妇联工作人员和人民调解员、社工等的培训，对于符合条件的家庭暴力案件，公安机关要及时出具反家庭暴力告诫书，人民法院要积极发出人身安全保护令，树立典型案例，加大宣传力度，震慑家庭暴力行为，构建平等、和睦、文明的婚姻家庭关系。

“家庭关系可以调解，家庭暴力不可调解，对家庭暴力行为必须零容忍，这是一个不能逾越的原则性底线。”曾经参与过培训司法所人民调解员工作的徐卉，特别强调在反家庭暴力实践中要走出对调解的认知误区，对家庭暴力行为零容忍。家门之内不是法外之地，家庭暴力的本质是暴力，是伤害，是违法犯罪，视法律如儿戏，违反禁令，决不能姑息。

徐卉表示，对涉及家庭暴力的情形，无论是村（居）民委员会，还是人民调解组织，首先一定要制止家庭暴力，要有协助申请人身安全保护令、进行相应伤情鉴定、固定证据等意识。在一些地方立法中，针对首接负责制作出相应规定。徐卉建议加强对基层民警、派出所工作人员的反家庭暴力培训，把首接负责制落到实处。

张荣丽建议，本着儿童利益最大化原则，农村地区反家庭暴力工作应当优先救助遭受家庭暴力的困境儿童，强化对医疗机构、教育部门、妇联、社区干部、村（居）民委员会工作人员的强制报告制度普法培训，以强制报告落地落实减少和杜绝农村地区儿童被家庭暴力虐待伤残、死亡事件发生。

家庭暴力并非家务事，反对家庭暴力是国家、社会和每个家庭的共同责任。反家庭暴力工作任重道远，需要持续完善法律法规，细化执行程序，加强跨部门协同，提高执行效率，加强对家庭暴力受害者的法律援助和心理辅导，通过各方共同努力，保证法律有效贯彻实施，为更多家庭筑牢安全防线。