用最严格制度、最严密法治保护生态环境

作者：农民日报·中国农网记者 黄敬慈

《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“草案”）近日提请十四届全国人大常委会首次审议，这是继民法典后，我国第二部以“法典”命名的法律。

据悉，草案分为5编，包括总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编，共1188条。全国人大常委会委员李锦斌表示，我国生态环境法律制度具有涉及面广、体量大、内容多的特点，既涉及生态环境管理体制和基本监督制度，又有污染防治、生态保护、绿色低碳发展等方面的内容。草案为完善生态环境治理体系、实现高质量发展、增进民生福祉等提供了重大法律保障。

“草案的首次审议，意味着我国生态环境法典编纂迈出了关键一步，实现了农业生态环境保护从‘碎片化’到‘体系化’的跨越，将散见于单行法的涉农生态环境法律规范通过法典化进行整合与创新。”中国农业大学人文与发展学院法律系教授、农业与农村法制研究中心执行主任李玉梅认为，草案对“三农”领域生态环境问题进行系统性回应，形成了覆盖农业生产、农村生活、农民权益的完整制度链条，突出了农业生态环境保护从管理到治理的转变。

保障公众健康 维护生态权益

让农民成为生态保护的受益者

伴随着时代发展、人民生活水平稳步提升，人民群众对良好生态环境的需求愈发凸显。“人民群众对生态环境质量的期望值更高，希望用最严格制度、最严密法治保护生态环境、推动绿色发展。”全国人大常委会委员沈春耀介绍，草案聚焦人民群众的新期待、新要求和生态环境领域的突出问题，将现行有效的30多部生态环境法律、100余件行政法规、1000多件地方性法规，以及党的十八大以来生态文明法治实践成果，进行系统整合、编订纂修、集成升华，统筹考虑大气、水、土壤等生态环境要素，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。

据介绍，总则编明确了生态环境法典的立法目的，在“保障公众健康”的同时，首次增加了“生态环境权益”这一表述，明确公众享有清洁空气、安全饮水等环境权益。

“环境问题对老百姓最直接的影响是生命健康损害。我国的大气、水、土壤污染防治三大攻坚战，就是解决直接影响人民生活的问题，体现了以人民为中心的立场。”全国人大常委会委员吕忠梅表示。

此外，总则编规定了生态保护补偿制度机制。“草案通过多维度制度设计，激励农民积极参与生态环境保护工作。”农业农村部农村经济研究中心法治建设研究室研究员杨丽介绍，在经济激励方面，草案明确建立生态保护补偿制度，要求对承担生态保护责任的农民给予财政转移支付、产业扶持等补偿。例如，退耕还林、湿地保护等项目中，农民可通过土地流转收益、生态补贴等获得直接经济回报。草案还特别强调对农业生产区、生态脆弱区的差异化补偿标准，确保农民因生态保护限制发展而获得合理补偿，让农民成为生态保护的受益者与主力军。

加强系统治理 强化污染防治

从“被动防治”转向“主动修复”

记者注意到，草案中的污染防治编共设置9个分编、36章、525条，占草案法条的一半左右，充分展现了我国对生态环境污染防治的重视。

一方面，草案聚焦农村地区存在的土壤污染、饮用水安全、黑臭水体等问题，首次对现行大气污染防治法、水污染防治法等法律中关于污染防治的规定进行系统整合，实现了农业生态环境损害从“被动防治”转向“主动修复”。

另一方面，污染防治编在大气、水、土壤、固体废物4个分编中，均将农业相关领域污染防治单独成节进行规定，构建出一套与农业深度关联的规范体系。例如，在水污染防治分编中，强调推进乡村黑臭水体整治、地下水污染防治、畜禽养殖粪便无害化处理等工作，以强化农村饮用水水源保护，确保农民喝上“放心水”。土壤污染防治分编则完善了建设用地用途变更和污染地块风险管控联动监管机制，还要求加强农用地土壤污染风险管控和修复，保障粮食安全等。

农业面源污染治理是草案中的一大亮点。“传统农业生产过度依赖化肥、农药，导致土壤退化、农产品质量下降。草案首次整合了农业面源污染治理的相关规范，将过去分散于众多法律法规中有关化肥农药质量、使用标准和过量使用控制，畜禽养殖污染和水产养殖尾水污染，农用地土壤污染的风险管控和修复，农膜残留、农业固体废弃物污染等农业面源污染的治理措施进行整合提升，填补了农业面源污染长期缺乏系统性法律规制的空白。”李玉梅介绍，草案同时还制定了化肥农药减量标准，推动精准施肥、科学用药，指导农业生产者合理使用农药、兽药、肥料、饲料、农膜等农业投入品，控制其使用量，开展农业固体废弃物回收利用体系建设，推动畜禽粪污资源化利用，以减少农业面源污染。

为进一步推进农业领域系统性污染防治工作，全国人大常委会组成人员建言献策。全国人大常委会委员蒋卓庆表示，在土壤污染防治工作中，多部门统筹协同是实现源头防治的有效方法，应当将这一工作机制纳入生态环境法典相关内容，整合政府相关部门职能，形成有效合力。

创新资源利用 促进绿色发展

平衡农业生产发展与生态环境保护

绿色低碳发展是解决生态环境问题的治本之策。近年来，中水利用、垃圾回收、循环农业等多种绿色低碳循环经济正蓬勃兴起。草案回应时代需求，将绿色低碳发展单独成编，体现了平衡农业生产高质量发展和高水平保护的立法精神。

据了解，绿色低碳发展编在现行清洁生产促进法、循环经济促进法、全国人大常委会有关决议等基础上，结合现实需要，聚焦与生态环境保护密切相关的绿色低碳发展重要环节、重要领域，建立健全绿色低碳发展相关法律制度。强调推广绿色高效栽培养殖技术，优先发展生态循环农业，提高农产品附加值，增加农民可持续收入，让农民成为生态文明的共建者，为乡村振兴注入绿色动能。

“我们要建设人与自然和谐共生的现代化，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展。”吕忠梅表示，草案突出协调保护与发展的理念，做到“在保护中发展，在发展中保护”。

生态环境保护不是“三农”发展的制约，而是转型升级的契机。

生态退耕是否会影响农民种地？草案明确，对土地、矿产、水、渔业及其他自然资源，应当统筹资源保护和合理利用，以最大限度发挥自然资源的价值。如何让农业废弃物也发挥价值？草案鼓励推动农业废弃物如秸秆、畜禽粪便等的资源化利用，要求县级以上地方人民政府的有关部门因地制宜推广应用生物质能、太阳能和风能等可再生能源利用技术，鼓励发展沼气工程，在减少环境污染的同时为农民生产生活提供清洁能源……未来，随着法典的实施，将真正实现生态美、产业兴、百姓富的有机统一。

参与和列席分组审议的全国人大常委会组成人员以及全国人大代表对绿色低碳发展编表示认可的同时，也从其他角度为绿色低碳发展出谋划策。全国人大常委会委员雒树刚提出，建议进一步强化和细化草案对绿色消费的法律规定，形成比较完整、系统的法律规定。全国人大常委会委员王毅建议，进一步充实绿色发展的基本规定、权利义务、监督管理、保障措施等内容，并增加绿色发展主管部门的职责范围。

填补立法空白 严设法律红线

促进生态环境领域执法司法权责清晰、标准统一

生态环境保护中，违法行为与法律责任是各方关心的话题之一。草案以法律责任和附则编作为回应，义务性规定内容结合生态环境领域执法司法面临的新情况新问题，对现行相关法律责任的规定进行平移、择取、归并、提炼，统筹处理单项立法中不一致的规定，全面、严格、合理地设置法律责任，增强了立法的系统性、整体性、协同性。

“过去在多部门协同的单行法时代，农业生产造成的污染问题在法律适用中常常面临冲突。”李玉梅介绍，以畜禽养殖污染为例，养殖场未建设粪污处理设施，导致污水直排河流或渗入周边耕地，会同时造成水和土壤污染。现行水污染防治法要求养殖场要配套建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施，并保证污水达标排放，违法者将被处十万元以上一百万元以下罚款；土壤污染防治法则要求防止污染物进入土壤，但未明确养殖场具体义务；固体废物污染环境防治法将畜禽粪便列为固体废物，但处罚标准较低，最高罚款仅十万元。如此一来，执法部门可能面临“选择困难”，出现选择性执法问题，容易造成多部门权责交叉带来的推诿扯皮。草案通过系统性整合，统一法律责任，明确污染介质竞合时按照罚款数额高的规定处罚，避免罚款标准冲突。同时，草案还明确监管职责，规定生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构应当按照分工及时查处生态环境违法案件，依法追究法律责任。

此外，近年来一直广受关注的第三方服务机构管理在草案中有所体现。当前，国家法律层面并未授权生态环境部门对第三方环境监测机构的行政处罚权，若生态环境部门发现环境监测机构存在造假情形，往往只能依法移送市场监督管理部门进行处理处罚，或移送公安机关立案，造成“看得见罚不着”的窘境。草案充分吸收地方立法经验，将从事生态环境监测的机构统一纳入第三方服务机构，并统一设置针对第三方服务机构弄虚作假违法行为的罚则，为打击环境监测造假提供更有力的支持，让生态环境领域依法行政更有底气。

法律责任和附则编中，生态环境破坏的“过罚相当”问题，成为多名全国人大常委会组成人员的共同关注。全国人大常委会委员周光权认为，污染环境的处罚要做到过罚相当，建议对法律责任中关于禁止从业的规定进行通盘考虑和研究。全国人大常委会委员鲜铁可表示，要进一步区分违法主体为个人和单位的具体情形，避免出现“小污重罚”或“大过轻罚”等现象。