10月14日，2020扶贫日产业扶贫论坛在北京召开。图为中国人民大学扶贫研究院院长汪三贵发言。

产业就业扶贫是稳定脱贫的关键所在，只有靠贫困户合理利用各类资源和自己的努力稳定创收，贫困问题才能持久解决。脱贫攻坚以来，产业就业扶贫无论在覆盖面还是模式创新上都取得显著的进展，帮助了大批贫困家庭增收，但也存在方式简单、针对性不强、可持续性差等方面的问题，需要进一步完善产业就业扶贫的长效机制。

一、产业扶贫取得长足进展

产业就业扶贫作为主要的脱贫路径，已经取得长足进展。据农业农村部的统计，全国832个贫困县基本上都有主导产业，有条件的贫困村都建立了特色产业基地，全国有10万多个产业基地。在脱贫人口当中，大概2/3是通过外出打工和发展产业来增加收入实现脱贫的。

由于我国的贫困户差异很大，能力不一，如何找到适合不同类型的贫困户的产业就业扶贫模式，一直是各地努力探索的问题。从各地的实践来看，我国的产业就业扶贫有五种主要模式：一是贫困户自主生产，二是经营主体带动生产，三是经营主体带动就业，四是资产收益带动，五是混合机制带动。

贫困户自主生产是指地方政府直接为贫困户提供资金、信贷、实物等方面的扶持，贫困户自主进行生产和经营。典型的扶持方式包括为贫困户的生产活动发放奖补资金，直接给贫困户发放生产资料（如树苗、仔畜等），为贫困户发放信贷资金等。该模式以贫困户自主组织生产为基础，需要贫困户有独立经营的能力，自我承担经营风险。

经营主体带动生产模式是指位于产业链上下游的企业、合作社和专业大户，通过降低生产成本、提升产品质量或扩大产品的销量，带动建档立卡贫困户增加生产经营性收入。该模式主要有以下两种类型：一是处于产业链上游、以农用机械制造、肥料、种子研发等农业生产资料为主要产品的企业，通过为贫困户提供优惠或免费的投入品，降低贫困户的生产成本，从而提升生产效益；二是位于产业链下游、以农产品为原料的企业，通过组织和引导农户进行特色种植和特色养殖，按保护价收购产品，从而促进农户增收。

就业带动模式是指经营主体吸纳贫困家庭劳动力就业，并根据劳动任务完成情况按时发放工资，增加贫困户工资性收入的扶贫模式。该模式主要包括以下两种类型：一是经营主体聘用贫困劳动力签订劳务合同，满足常年用工需要，增加农户的工资性收入；二是经营主体通过就近建设农产品或工业产品生产基地，为贫困户劳动力提供较为灵活的季节性、临时性的就业机会并支付相应劳动报酬。

资产收益模式是指在产业扶贫项目中，相关经营主体将贫困户自然资源、扶贫资金、农户权益以及所在村庄的集体自然资源加以资产化，即将集体自然资源、家庭自有资源、财政产业扶贫资金和扶贫小额贷款量化折算为贫困户所拥有的股份，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益，从而增加贫困农户的财产性收入。

混合带动模式是指把就业、直接参与产业生产和资产收益结合起来，形成更强有力的综合带贫方式。比如有的地方搞乡村旅游扶贫项目，贫困户入股，每年获得固定收益；旅游企业与贫困户签订协议，收购贫困户生产的土特产品；到旺季，不少贫困户在山庄打工，让贫困户充分参与到产业中，在产业发展中不断提高创收能力，实现可持续脱贫。

二、产业就业扶贫的主要问题和挑战

尽管产业就业扶贫规模大，覆盖面宽，对贫困户的增收起到重要的促进作用，但近年来产业就业扶贫暴露的问题也比较多。一是过于依赖简单的帮扶方式，扩大了覆盖面但却没有提高贫困户的生产能力和增加生产规模。为了达到产业全覆盖的目标，一些地区主要通过奖补来鼓励贫困户自主生产，但过于泛化的产业奖补没有起到促进贫困户扩大生产的目的，贫困户采用的还是以往的生产方式并维持原有的生产规模，奖补变成了变相的收入补贴。一些地区主要采用资产收益的产业扶贫模式，贫困户没有参与生产和就业，变成了另外一种形式的收入补贴。尽管各地在探索将资产收益与公益岗位结合起来，但虚设公益岗位的情况时有发生。二是没有针对贫困户的特点进行精准帮扶，导致帮扶效率不高，甚至造成项目失败和贫困户遭受损失。由于贫困户的资源状况和能力千差万别，产业扶贫要求因人因户施策，不能采用一刀切的帮扶方式。贫困户之所以收入低，绝大多数就是因为独立发展产业的能力弱，不仅缺资金，更重要的是没有技术，不懂生产管理，更不懂市场。对这样的群体只进行简单的资金和实物扶持，失败的可能性就很高。像宁夏西吉县让全县贫困户养珍珠鸡的结果就是导致2000多万的财政扶贫资金损失和贫困户的亏损。贫困户的产业扶贫项目失败在全国并不是个别现象。三是可持续性差，缺乏长远的机制安排，贫困户没有建立起持续的增收能力。以生产奖补和资产收益为主的产业扶贫方式，由于没有解决贫困户能力弱和生产规模小的问题，一旦停止奖补或资产分红，贫困户的收入就会降低。而长期奖补和分红又会导致负向激励，出现养懒汉的问题。部分贫困户的就业也由于经营主体缺乏市场竞争力而不稳定。

三、构建产业就业扶贫的长效机制和政策体系

脱贫攻坚后在乡村振兴战略实施和缓解相对贫困的背景下，如何确保已脱贫的贫困人口不返贫，稳定增收是优先任务。考虑到以现代经营主体主导的农业现代化和一二三产融合是乡村振兴的主要目标，低收入的相对贫困户（摆脱绝对贫困后绝大多数建档立卡贫困户将仍然是相对贫困户）的创收路径将主要通过稳定就业获得工资性收入。只有极少数脱贫户有能力实现规模化经营和自主创业，从而变为现代经营主体。因此，无论是防止返贫还是缓解相对贫困，都应该采用就业优先的策略，帮助相对贫困户获得稳定的就业机会。世界其它国家的经验也表明，贫困家庭并不想自主创业，而更希望获得稳定的工作机会，因为这与穷人的资源和能力想匹配。在就业方式的选择上，就近就业更符合贫困家庭的资源禀赋。贫困家庭通常以弱能劳动力为主，家里有老弱病残需要照料，能够外出就业的主要是有年青人的贫困家庭。如何在本地给贫困人口创造更多的就业机会，应该成为优先的政策目标。同时对有能力外出的劳动力提供技能培训和用工信息，减少找工作的搜寻成本。

对于一部分有能力和意愿从事规模化专业生产的贫困户，则需要将其纳入到产业链中，由新型经验主体带动，帮助解决技术、管理和市场问题。让贫困户通过干中学的方式提高经营能力，最终走向自主经营或合作经营的道路。

资产收益仍然可以作为贫困户的补充性收入，但应该以贫困户自有资源为基础。如通过土地、林地、房屋等生产资料流转或入股获得资产性收入，停止和取消用财政甚至信贷资金给贫困户入股分红的做法。收入补贴应该来源于社会保障体系。

扶持具有带贫作用的现代经营主体。无论是就业带动还是产业链带动贫困户，都需要有市场竞争力的经营主体（公司、合作社、家庭农场等）参与。由于贫困户的能力弱，在纯市场机制下，这些经营主体通常是不会优先与贫困户合作的。而没有经营主体的带动，贫困户的就业和生产经营就没有保障，就会出现收入差距越拉越大的问题，相对贫困不仅得不到缓解，还会因差距的扩大而加剧。因此，对参与扶贫的经营主体在土地、基础设施、信贷、保险等方面进行扶持是十分必要的。一是优先解决经营主体建设用地问题，满足一二三产融合发展和价值链延伸的需要。二是解决经营主体因缺乏土地等硬资产导致的贷款难问题，政府可以成立担保基金，金融机构应该创新抵押方式，推广价值链金融。三是大力发展针对新型经营主体的各类农业保险，在以往灾害保险的基础上，推行完全成本险和收入险，利用保险分散风险的功能，确保基本收益，至少能防范巨额亏损导致的产业完全失败。四是对经营主体的技术创新进行财政支持。在贫困地区从事特色产业发展在技术创新方面面临特殊的困难，一方面是市场规模小，投入过多技术创新资金难以收回，另一方面是特色产业需要专用设备，创新的成本高、难度大。因此，对有扶贫成效的经营主体给予一定的技术创新补贴是提高贫困地区产业发展技术水平的有效政策。

建立长效的利益联结机制。要有效地防止返贫和缓解相对贫困，贫困户能持续从经营主体和产业的发展中受益是关键。这就要求建立长效的利益联结机制，确保贫困户稳定就业或不断扩大经营规模和生产效率。由于贫困户的弱势地位，地方政府通过制度化的安排来协调经营主体和贫困户之间的利益分配并调解可能出现的矛盾就非常必要。因此，应探索建立对带贫经营主体的考核评估机制，将评估结果与扶持政策挂钩，促进形成双赢的利益格局。

（内容来自会议现场文字实录）