沃土“重生”记——江苏建湖县通过公益诉讼推进耕地耕作层剥离利用

作者：农民日报·中国农网记者李婧

4月10日，江苏省盐城市建湖县人民检察院检察官到该县建阳镇湖成村一块耕地耕作层剥离利用的复垦现场回访。这里正是一片良田沃野的景象，“麦苗已经有一尺多高了，苗齐、苗壮。放眼望去，拔节的麦苗像厚厚的绿色地毯铺在田野上。

其实在去年春耕时，这里还是一块“种啥啥不行”的低产田。经过检察公益诉讼的推动和当地耕地保护部门的共同努力，这块地经过数月的耕地耕作层剥离利用，土质得到有效改善，这才有了今年春耕时节生机勃勃的景象。

然而，耕地耕作层剥离利用在当地是一件新鲜事，只有零星试点。这种作法是否值得推广？检察机关为何对此开展公益诉讼工作？建湖县人民检察院检察官杨生于近日接受了记者采访。

耕地从表面往下，通常分为耕作层、犁底层、心土层和底土层等4个结构层，其中耕作层土壤的有机质和养分含量高，农作物的根系主要分布在这一层土壤中，因此耕作层土壤是耕地的精华，也是农作物生长的物质基础和粮食生产能力的重要保障。肥沃表土的形成往往需要数百年甚至更长的时间，在此基础上形成的耕作层是一种十分珍贵的不可再生资源。

当农用地转用作建设用地时，优质土壤被地上建筑物“占领”，不就在建设中被白白浪费了吗？如何将优质土壤妥善处理，让其发挥作用呢？2023年7月，建湖县人民检察院的检察官在一次调查回城的途中看到了当地正在开展的建设工程，捕捉到了这一课题。“我们查阅资料，认为耕作层剥离也许能解决这一问题。”杨生告诉记者。

耕作层剥离实际上就是把农田耕作层剥离出来，转移至原来较贫瘠土地上。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条规定，县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。建湖县人民检察院发现，尽管法律规定是“可以”，而不是“应当”，但江苏省政府下发的建设用地批复中，均要求“落实建设占用耕地耕作层土壤剥离利用”。2021年盐城市政府办公室也曾专门下发通知，要求推进建设占用耕地耕作层剥离利用工作。“我们进一步调查发现，实践中这项工作在各地还基本处于‘空白’状态，耕地耕作层剥离利用的样本并不多。为了弄清法律条款为何‘沉睡’、堵点在哪里，2023年7月，建湖县人民检察院启动了公益诉讼立案程序。”杨生说。

在检察机关的沟通下，耕地保护部门工作人员说出了他们的难言之隐——耕作层剥离利用是一项系统工程，涉及剥离、运输、存储、使用等多个环节，缺乏成熟的经验和完整体系，实践中需要剥离和利用的时间、空间尽量相近，否则具体操作起来难度大、成本高。耕地保护部门还提出另外两个障碍：一是剥离一定厚度的土壤后，会产生明显的地势低洼。二是建湖县土壤质量等级普遍较高，耕作层的利用需求量并不大，剥离出来的土壤很可能“无处可用”。

优质土壤难道真的无用武之地？建湖县人民检察院经调研发现，建湖县是国家级全域土地综合整治试点县，土地整理和农田建设中有大量的用土需求。特别是近年来大规模实施的交通建设和农房改善，征收拆除后会留下大面积的“含渣土”，因为土壤肥力不足、质量退化，成为劣质地。

2023年9月8日，建湖县人民检察院邀请耕地保护部门和“益心为公”志愿者召开公益诉讼诉前磋商会。会上，建湖县人民检察院明确提出耕作层的剥离利用既有“上面”的规定要求，也有“下面”的利用需求，剥离出来的耕作层完全可以用于土壤改良。关于剥离后地势低洼的问题，“益心为公”志愿者则提出了建议方案，可以使用农房征收拆除留下的碎砖碎瓦用于地基夯实，这样既能解决地势低洼问题，又可以消纳一部分农房征收拆除后堆砌在路边、“无处安放”的建筑废弃物。

当然，不是所有的耕地都适合耕作层剥离。中国农业大学土地科学与技术学院院长李保国告诉记者，一般优良等级的耕地表层可以考虑剥离再利用，其土壤有机质含量要达到1.5%以上、有较好的土壤颗粒组成，即土壤质地为壤土类。如当地已出台法规对耕作层剥离利用提出要求，就需执行当地的法规。

最终，在检察机关的推进下，耕地保护部门将首个试点项目选在了建阳镇李庄村和湖成村。一方面是因为李庄村即将推进农村新型社区建设项目，农用地转为建设用地，可以剥离出一定量的耕作层。另一方面，就在李庄村不远处的湖成村有一地块因土地复垦没有达标，土壤板结严重。地里还留下了大大小小的水泥块，农机没法下田作业，小麦亩产还不到400斤，用村民的话讲“种地全靠人，收成全靠天”。

通过土壤调查、编制方案、评审论证、招标实施等一系列流程后，2023年12月，耕地耕作层剥离利用进入施工环节。李庄村剥离区土地的表层熟土被剥去30厘米厚度后，运输到湖成村3.7万平方米的回覆区，进行碎石清理、翻耕平整。同年12月28日，经相关单位联合现场踏勘，耕作层剥离利用项目顺利通过验收。

今年4月10日，建湖县人民检察院检察官回访耕作层剥离利用的复垦现场，并与耕地保护部门一起讨论，如何既落实剥离利用要求，又降低剥离利用成本，还能提高剥离利用效率。“此次剥离利用工程的费用由耕地保护激励单位奖励资金负担。如果仅仅依靠奖励资金支持，将难以持续下去。我们下一步将推动把耕作层纳入公共资源交易范围，对用市场化方式开展耕作层剥离利用进行研判。”杨生说。